雄安新区对京津冀公共安全协同能力影响及对策分析

陈长坤，许丽丽，赵冬月，陈 杰

(中南大学 土木工程学院,湖南 长沙 410075)

随着城市化进程加快，大规模突发事件对相邻城市之间的影响逐渐加深，而当前城市群在应对跨区域突发事件时，在区域协同应急方面还存在不足。尤其是作为中国“首都圈”的京津冀城市群，其战略地位显著，安全问题尤为重要。为疏解北京非首都功能，促进京津冀一体化协同发展战略向前推进，2017年我国在京津冀腹地设立了雄安新区，其与京津冀城市群之间的协同关系成为当下研究的热点话题。

在区域联系愈加紧密的当今社会，城市群跨区域公共安全协同一直是学术界重点关注的课题，国内外学者对此开展了大量研究：如金磊等[1]总结了城市减灾现状及城市将向着城市群发展的趋势，认为城市综合防灾减灾体系对提高应急管理水平，促进区域协同发展有重要意义；高孟潭[2]首次从城市群的角度对地震灾害特点以及相应的防震减灾策略进行了系统性的讨论，提出了城市群层面的地震灾害研究重点；林珲等[3]基于城市GIS和跨组织协作理论，结合中国城市群管制实况，提出了城市群GIS概念，探讨了其在环境保护、跨域灾害管理等方面的特点及作用；莫靖龙等[4]以长株潭城市群为例，研究了城市群灾害应急管理能力，并运用层次分析法评估了城市群综合应急能力；曹杰等[5]首次以城市群应急为主体，提出了基于城市群的应急资源协调的定量化表达模型；李成兵等[6]基于复杂网络理论，以复合的全新视角，探索了城市群交通网络的脆弱性；TUFEKCI[7]在针对飓风灾害提出构建区域救援决策系统时，最早提出了城市群协同应急的想法；BLACKSTONE等[8]通过分析城市群灾害治理效果不显著的原因，提出了一种强化个人和志愿者能力的城市群区域灾害应对新方法。以上研究成果开拓了城市群协同应对突发事件的理论视野，丰富了区域协同应急的方法和技术，但发展新区以支持城市群公共安全协同作为一个新的课题，这方面的研究还存在不足；而以雄安新区和京津冀为典型案例来梳理当前城市群公共安全协同的现状，分析协同体制存在的问题，并进一步探寻新区在促进公共安全协同能力中的作用，将能够为今后城市群公共安全协同能力和水平的提升提供经验借鉴。

在现有文献研究的基础上，笔者将对京津冀城市群公共安全协同管理的现状及存在的问题进行分析，探究雄安新区对京津冀城市群公共安全协同管理现状的影响，从而为雄安新区在未来发展建设中的安全体系规划提出对策建议，以期为雄安新区和京津冀的公共安全协同发展提供理论参考。

1 京津冀城市群公共安全协同管理体系现状及问题分析

随着城镇化进程的加快，京津冀联系愈加紧密，潜在风险也随着人口、资源的转移在城市之间不断流动，致使公共安全成为京津冀一体化过程中的重要问题[9-11]。为此，围绕城市群跨区域公共安全协同，京津冀三地开展了紧密的沟通合作。笔者通过整合现有资料[12-17]，结合“一案三制”梳理并分析了当前京津冀公共安全协同管理体系架构，如图1所示。

从图1可以看出:在公共安全协同管理体制层面，京津冀地区主要依托于国家级的应急管理体制，解决并领导三地协同组织结构及权力分配关系，处理公共安全事件或进行联合行动；在公共安全协同管理机制方面，以京津冀联席会议为主要形式，分灾种、按部门处理突发事件，并在三地相关部门之间建立了联合预警、信息共享、指挥协调、协同演练等机制，一方面通过协同演练为京津冀应急协同法律制度及预案的制定提供理论指导，另一方面根据制定的法律和预案通过演练将体系中存在的问题进行反馈，以促进协同管理体制机制的改进。

图1 京津冀公共安全协同管理体系分析

2014年，国务院成立京津冀协同发展领导小组及办公室，使得京津冀协同发展上升为国家战略。2014年以来京津冀完成制定并已形成的公共安全协同方面的主要政策文件及相关合作成果如表1所示。由表1可知，《京津冀协同应对事故灾难工作纲要》等文件的出台，明确了京津冀公共安全协同体制是依托于应急管理“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的原则设立的；在此体制的领导下，针对近年来发生的主要事故灾害，京津冀政府颁布了《京津冀应急广播联盟战略合作协议》《京津冀协同应对事故灾难工作纲要》等文件，并确立了京津冀以联席会议为主要合作模式的协同机制，共同对区域内突发事件进行商榷；在立法方面，目前有关京津冀公共安全协同综合减灾的法律还较少，多为各地针对具体灾害的相关法律条例，如《北京市大气污染防治条例》《河北省大气污染防治条例》等，且缺少对信息互通、资源共享平台建设等的法律要求；在预案制定上，也缺乏一套系统的总体预案、专项预案、部门预案和现场处置方案来支撑京津冀公共安全协同体系的运转和发展。

表1 京津冀公共安全协同管理“一案三制”

通过上述对京津冀公共安全协同管理现状的分析可以看出，目前该体系仍存在一些不足，制约了城市群协同应急的发展速度。主要表现为以下3个方面。

(1)公共安全协同管理主体层级单一化。京津冀公共安全协同体系虽已具备较为完善的顶层设计理念，保障了公共安全决策层的功能完整，但指挥层之下的具体应用层面多为各部门、区县之间关于某一类灾害的协同联动，主体层级单一。此外，京津冀城市群之间缺乏实质性的协同救援机制，联席会议、合作交流形式居多，虽就公共安全事件签署了多项合作协议，但协同主体、方式及具体流程尚不明确。

(2)现有协同应对机制指向性较强，缺乏普适性、长期性。“弱化灾种定向，强化指挥通用”，建设普适性、具备通用指挥程序的安全管理机制是公共安全设计中应遵循的重要原则。三地已签订的公共安全协同治理协议中，大多是针对具体灾种，且这些灾害在京津冀历史上已发生过。这就暴露了安全管理机制建设中“轻预防、重事后”的现状，一旦发生该领域从未出现的突发事件，现有安全管理体系便会出现紊乱。

(3)缺乏信息沟通共享平台，资源优化配置率低。资源优化配置是公共安全管理的关键问题，在公共安全事件的处置中，充分了解资源状况，可以为指挥者提供决策支持，从而采取措施控制事态发展。然而在京津冀目前安全协同管理体系的建设中，三地信息共享平台还未实现信息的完全互通，且区域部门横向之间的壁垒尚未打通，导致在事件处置时可能会出现资源配置因信息不通而失灵的情况。

2 雄安新区对京津冀公共安全协同现状的影响分析

雄安新区地理位置及发展定位的特殊性，使其在一定程度上会改变京津冀公共安全协同现状。根据对京津冀公共安全协同管理体系架构的整理，雄安新区的设立对京津冀公共安全现有协同模式的影响可表现为以下几个方面：

(1)对京津冀公共安全协同体系的重构。从地理位置及政治地位来看，雄安新区身处京津冀腹地之上，且作为国家重点发展建设的内陆新区，其未来体系规划与京津冀基础建设现状密切相关，尤其是在城市群公共安全协同发展的战略背景下，雄安新区的安全建设也将会放在城市规划的首要地位，且会与京津冀协同现状紧密结合，共同应对区域内重大危险源及常见灾害事故，打造京津冀与雄安新区之间的安全协同网络，构建京津冀城市群公共安全协同新体系，形成京津冀协同应对突发事件的新局面。

(2)对京津冀交通布局及应急物资运输的优化。雄安新区距北京、天津各100 km左右，东西两侧均有高速公路、铁路等运输线路，交通便捷。为完成雄安“新增长极”的政策要求，交通建设势必会放在新区发展建设的优先地位。因此，未来在雄安新区和京津冀三地之间将会形成强大的陆空交通运输网络，不仅会缩短各地之间联系的空间与时间距离，还将会提高公共安全管理水平，降低道路破坏带来的风险，为应急救援工作的开展和顺利进行，以及应急救援物资运输效率的提高带来极大的动力。

(3)对京津冀潜在风险的转移及规避。京津冀地区资源集中，人口密集，导致了诸如环境污染、人口膨胀等大城市病；此外京津冀三地虽划为同一城市圈，但经济发展水平存在严重差距。“大城市病”以及区域发展差距给京津冀公共安全埋下众多风险隐患。为降低甚至消除风险，通过疏解北京非首都功能，转移行政事业单位、金融机构等，由雄安新区分担，对可改动的产业结构实行再创新，逐渐与雄安发展融为一体，缓解京津冀地区空间过度饱和的压力，降低风险因素数量，从而完成京津冀对风险的转移及雄安新区对风险的分担再规避。

(4)对京津冀环境质量的改善。雄安新区设立的最主要一个目的就是改善京津冀环境质量，缓解“大城市病”问题。首先，雄安新区的设立将使大量非首都功能产业退出京津冀，大规模人口将向雄安流动，人口数量减少，从而京津冀将会腾出更多的空间，以缓解长期超负荷的环境承载力；其次，雄安新区以建设水城共融绿色城市，打造“现代化国际化绿色新城” 为目标，未来发展将舍弃粗放式的发展模式，采用先进的循环、经济、低碳的技术手段，开发新能源。因此，可以预见雄安新区的环境质量将在一定程度上得到提升，且其环境状况势必会辐射到周围区域，从而缓解京津冀空气污染程度，改善京津冀环境质量。

3 提升京津冀公共安全协同能力的雄安新区发展对策

结合上述雄安新区对京津冀公共安全协同现状影响的分析结果，可以看出雄安新区在协同安全体系建设、应急需求物资运输、潜在风险分担和生态环境改善等方面对京津冀的公共安全形势有着显著影响，据此，针对雄安新区未来公共安全规划建设，提出如下对策建议：

(1)建立公共安全需求物资储备库。资源是城市安全管理的基础，因此建立应急需求物资储备库是雄安新区在规划时要考虑的关键问题之一。根据《中央救灾物资储备库管理办法》的要求，由当地民政部门牵头设立雄安物资储备库，并承担日常管理工作。一方面可以为京津冀公共安全协同管理提供助力，保证能够在最短时间将物资送往需求地；另一方面为自身公共安全管理提供资源支持。此外，雄安新区民政部门还可以筛查登记备案具备生产救援物资能力的厂家，并重点培育，以便在战时能够及时转变生产状态，保障救援物资的及时供应。

(2)设立公共安全协同应急指挥与协调机构。充分发挥新区地理优势，可由雄安新区政府牵头设立公共安全协同应急指挥与协调机构，下设针对不同种类安全事故的专项应急指挥机构，如气象灾害、抗震救灾、防汛抗旱、群体性事件、公共卫生事件等应急指挥部，并委派相关部门人员担任指挥官，以有效应对各类突发事件。公共安全协同应急指挥与协调机构作为雄安新区与京津冀城市群之间的连接桥梁，统筹四地安全管理，建立公共安全协作机制，针对区域内突发事件制定处置策略、编制协同预案、建立信息发布平台等，探索不同情境、不同应对主体的跨区域突发事件时，公共安全协同应急指挥与协调机构和京津冀之间的联合指挥程序。

(3)编制城市公共安全协同联动应急预案。目前关于公共安全的法律法规有《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等文件，制定时间在2003—2007年之间，内容中很多条款已不适用于现今社会的发展。雄安作为国家试点建设的内陆新区，其未来发展将会更加具有创新性，因此必须依照现实情况制定一套适用的法律文件，明确雄安新区公共安全管理组织体制，资源、队伍、信息等保障机制，以及京津冀公共安全协同联动条款等信息，使雄安新区公共安全建设更加健全。参照总体情况，雄安新区应急预案的管理由公共安全协同应急指挥与协调机构负责，并组织总体、专项、部门应急预案和现场处置方案的编制及修订，此外协同应急指挥与协调机构下设的专项办事机构对指挥部负责，协助开展应急培训、演练及宣传工作。

4 结论

笔者首先对京津冀公共安全协同现状及存在问题进行分析，接着探究了雄安新区设立的影响，最后以提升京津冀公共安全协同能力为目的，为雄安新区发展建设提出对策建议，主要结论如下：①雄安新区将会充分发挥其地理位置和政治地位的优势，重构京津冀公共安全协同体系，提高京津冀跨区域协同应对突发事件的能力。②雄安新区将优化京津冀交通布局，提升物资运输效率，完成京津冀对风险的间接转移以及雄安新区对风险的分担、规避，改善京津冀的公共安全协同现状。③建立公共安全需求物资储备库、设立公共安全协同应急指挥与协调机构、编制城市公共安全协同联动应急预案等，促进雄安新区不断发展，开拓京津冀公共安全协同新局面。

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