集体经营性建设用地入市改革:实践与未来
2018-05-15□唐勇
□ 唐 勇
引 言
十八届三中全会决定提出“赋予农民更多财产权利,完善产权保护制度”,为作为农村集体财产权利的集体经营性建设用地的确权、经营、红利分配等迎来改革契机。2015年中央1号文件明确提出:在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,加快建立集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。2015年2月,十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定:授权国务院在全国33个试点县(市、区)暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。十二届全国人大常委会第三十次会议决定,33个农村土地制度改革试点县(市、区)试点期限延长一年至2018年12月31日。
浙江省德清县是全国33个农村土地制度改革试点县(市、区)和其中的15个集体经营性建设用地改革试点县之一。德清县遵循习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村主持召开的农村改革座谈会上提出的要求,牢牢把握不改变土地公有制性质、不突破耕地红线、不损害农民利益的三条底线,在实践中形成“一办法、两意见、五规定、十范本”独特的制度体系,以“五两入市法”指导入市工作,并于2015年8月以协议方式入市全国第一宗集体经营性建设用地。截止2017年底共入市135宗883.74亩,成交金额1.91亿元,农民和集体经济组织获得收益1.55亿元,惠及农村居民8.8万余人。基本实现“农民保障更有力、集体资产更壮大、产业结构更优化、基层治理更有效”的多重目标。德清县作为集体经营性建设用地入市改革先行先试的样本,为此项改革的全面推进提供了宝贵的经验,同时也显现出一些改革瓶颈和问题。
一、集体经营性建设用地入市改革的背景及实践意义
农村集体建设用地是归农民集体所有且用于建设项目的所有农村土地,包括农民宅基地、集体经营性建设用地和乡(镇)村的公共设施、公益事业用地。农村建设用地利用情况,关系到整个农村的经济发展水平,也关系到全国耕地保护和粮食安全。集体建设用地的改革已成为关系农村经济发展、保护农民合法权益、优化配置集体土地资源、加快建设国有和集体建设用地统一市场的重大问题。*徐明增、张军连:《农民如何参与经营性建设用地开发》,《中国土地》,2009年第10期。国家对此高度重视,先后制定了一系列的改革政策。
(一)中央关于集体经营性建设用地入市改革的探索
2003年中共中央、国务院下发《关于做好农业和农村工作的意见》(中发[2003]3号)提出:“通过集体建设用地流转、置换、分期缴纳土地出让金等形式,合理解决企业进镇的用地问题,降低企业成本”。 2004年国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)提出:“在符合规划前提下,村庄、集镇、建制镇中的集体所有建设用地使用可以依法流转”。该文件首次明确集体建设用地可以流转的条件和范围。2008年,中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向,要求对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,并与国有土地享有平等权益。2013年,中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求:建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。2014年中共中央和国务院办公厅下发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(中办发[2014]71号)提出建立集体经营性建设用地入市制度,建立集体经营性建设用地权同等入市、同权同价的交易规则,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。2015年,第十二届全国人大常委会第十三次会议决定:授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区),推进农村土地征收、宅基地管理制度、集体经营性建设用地入市改革试点。其中集体经营性建设用地改革试点的15个县(市、区),允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、入股、租赁,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价*国土资源部:《关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》,国土资发〔2015〕35号。。从上述规范指导集体经营性建设用地入市改革的一系列会议和文件看,中央对于深化此项改革的目标、思路和步骤是清晰、明确和递进的,体现出推进集体建设用地入市改革的市场化、股份化、产权明晰、权责明确、城乡一体等改革基本思想。
(二)浙江省集体经营性建设用地入市改革实践
浙江省湖州市是集体经营性建设用地入市改革的先行地区,也是中央确定的试点地区之一。为明晰产权关系规范土地市场,早在1997年湖州市就介入乡镇、村集体企业转制中集体土地资产处置工作,尝试集体经济组织以租赁方式向转制后企业提供土地的做法。湖州市政府于1998年3月下发《乡镇改制企业土地处置若干意见》(湖政发〔1998〕20号),明确集体建设用地流转作为乡镇改制企业土地处置的一种方式,具体由乡镇资产经营公司或村经济合作社作为出租人将土地使用权随同地上建筑物租赁给改制企业,并签订土地租赁合同,合同期内承租企业每年向出租方支付土地租金,租金每三年调整一次,所收租金主要用于乡镇、村基础设施、公益事业、土地开发等方面。
2001年国土资源部集体土地流转试点会议在安阳召开,湖州市被列入全国14个试点单位之一,并在试点工作基础上进一步扩面。同年湖州市政府出台《湖州市区农村集体建设用地使用管理试行办法》(湖政办发〔2001〕104号),明确农村集体土地所有者可按所有权与使用权相分离的原则,在保留所有权不变的前提下,实行使用权有偿、有限期、可流动的制度,集体建设用地包括存量和依法办理农用地转用审批手续后新增用地。明确使用收益主要用于对原承包农户的补偿、土地保护开发、基础设施和公益事业建设以及本集体经济组织范围内成员的社会保障。由此,湖州市集体建设用地改革实现存量和增量全覆盖,使用形式也由最初以租赁为主扩大到之后的转让、租赁、作价入股等多种形式。
2015年德清县成为全国15个集体经营性建设用地入市试点之一。6月,国务院批准《浙江省德清县农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》(国土资函[2015]390号),经过两年改革试点,实现了两个第一:全国第一宗农村集体经营性建设用地入市,全国第一笔农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款。试点的两年时间,十八届三中全会提出的“建立城乡统一建设用地市场,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”的制度设想已在德清县真正落地。土地增值收益调节金征收方式及比例的确定是此次改革试点的难点,国土资源部、财政部多次来德清调研,充分肯定其“同权同价同责”的测算思路,并吸收了“按类别、有级差”的征收方式和土地增值收益调节金征收比例等建议。
湖州市进行的土地制度改革属于集体建设用地改革的第一个阶段,即在实践层面先行先试,存量和增量全面覆盖。全市累计办理集体建设用地流转项目641个,面积8296亩,为各级农村集体经济组织获取土地收益近1亿元。德清县进行的农村集体经营性建设用地入市试点是集体建设用地改革的第二个阶段,即在顶层设计的框架下探索实践层面的制度、机制设计,破解实践中的难点问题。截止2017年底共入市135宗883.74亩,成交金额1.91亿元,农民和集体经济组织获得收益1.55亿元。
(三)浙江集体经营性建设用地入市改革的重大意义
湖州市和德清县十多年两阶段的改革探索,为浙江乃至全国的集体经营性建设用地改革提供了改革样本和经验启示,是集体土地入市的重要一环:
一是初步形成了覆盖城乡统一的建设用地市场,促进了节约集约用地。德清县将全县集体经营性建设用地统一纳入县公共资源交易中心交易,建立多方协同的入市监管服务机制,实现与国有建设用地“统一交易平台、统一市场规则、统一服务监管”。从个案突破、局部突破,到扩权、规范同步推进,初步建立起城乡统一的建设用地市场,促进形成公平的竞争环境,增强经济发展活力。集体经营性建设用地市场价值的显现也使各集体内的农民增强了珍惜土地资源的观念意识、有效地促进节约集约用地。
二是建立兼顾国家、集体和个人的收益分配机制,初步形成多方共赢的入市格局。经科学测算,德清县按照土地用途和区域位置不同,采用“按类别、有级差”的两种收益收取标准。同时按照“谁所有、谁受益”的原则,建立“明确收益属性、明确收益用途、明确农民利益”为核心的增值收益分配机制,健全基层土地管理民主机制,规范集体经济组织收益分配行为。集体经营性建设用地入市净收益按规定比例留归集体后,在农村集体经济组织成员之间公平分配,分配情况纳入村务公开内容,接受审计监督和政府监管。以武康镇太平村入市的地块为例,该地块总面积20.46亩,其中村集体0.46亩,组集体20亩,入市后各方收益见表1。
表1 德清县武康镇太平村集体经营性建设用地入市地块收益对照表 单位:元/亩·年
三是开拓保障小微企业用地的新渠道,推动产业转型升级。浙江是民营企业比重大、中小企业数量多的地区,加快经济转型升级是发展必由之路。湖州和德清的集体经营性建设用地入市试点,为保障小微企业的用地需求提供了新的渠道。对集体存量建设用地进行疏理,确定哪些符合规划可以就地入市,哪些不符合规划的需复垦调整入市,小微企业的用地前景明确了。同时针对小微企业资金缺少的特点,推出灵活的用地租赁方式,可以5年、10年交租,大大降低企业前期土地资金投入。推动金融机构对小微企业融资的支持,集体经营性建设用地使用权享有与国有建设用地同等的抵押权,促使企业拆除破旧厂房升级机器设备和进行技术改造,最终促进小微企业健康发展。
四是已入市土地的农民群众享受到财产权利收益,形成改革的示范效应。德清县在集体经营性建设用地入市试点改革中,始终把维护好、发展好农民利益作为出发点,让老百姓共享发展成果。以拍卖出让地块的洛舍镇砂村为例,出让之前该村农民每股股权价值为5500元,地块入市收益返还后,每股价值增加到8000元,增长幅度达到45%,农民得到了极大实惠。政府部门提取的增值收益调节金,主要统筹用于城镇和农村基础设施建设、农村环境整治等支出。为调动乡镇的工作积极性,对入市的商服类用地收取40%、工矿仓储类用地收取20%收益调节金,全部安排用于乡镇基础设施等民生类项目支出,通过直接、间接的方式反哺给农村。以目前可以入市的全部10187亩土地计算(含就地入市与异地调整入市),按平均每亩26万元的价格,可实现出让金26亿元,农民可获得的入市收益为20.8亿元,使农民群众真切感受到改革带来的巨大收益。
二、集体经营性建设用地改革的收益比较与存在的问题
(一)德清县集体经营性建设用地入市改革的实践经验
德清县作为全国15个集体经营性建设用地入市试点县之一,两年来以土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的三条底线为前提,先行先试、大胆探索,构建了“一办法、两意见、五规定、十范本”的政策体系,积累了宝贵的改革经验*德清县人民政府:《关于印发德清县农村集体经营性建设用地入市管理办法(试行)的通知》 ,德政发〔2015〕30号。。确立了“建设一个统一市场、平衡两种权利(国家和集体)、坚守三条底线、遵循四项工作原则(政府立制、群众议事、市场定价、收益共享)”的改革路径,有效推进集体经营性建设用地同权同价、同等入市。
一是完成12个乡镇(开发区)151个行政村的存量集体经营性建设用地普查任务。对照二调地图及2014年卫片影像图,共摸清了1881宗10691亩的底数,多部门对上述地块进行“一村一梳理,一地一梳理”,排定了符合就地入市条件的地块1036宗面积5819.01亩(具体见表2)。
表2 德清县集体经营性建设用地调查情况表
二是政策先行促规范。为确保试点工作的规范有序运行和入市改革的系统性、严谨性,对交易规则、收益分配等改革关键点和风险点进行反复调查研究,建立了“一办法、两意见、五规定、十范本”的入市政策体系。“一办法”,指《德清县农村集体经营性建设用地入市管理办法(试行)的通知》(德政发〔2015〕30号)。“两意见”,一是《中共德清县委办公室德清县人民政府办公室关于建立农村土地民主管理机制的实施意见》(德委办〔2015〕44号),二是《德清县人民政府办公室关于印发德清县鼓励金融机构开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款的指导意见的通知》(德政办发〔2015〕137号)。“五规定”,一是《德清县人民政府办公室关于印发德清县农村集体经营性建设用地使用权出让规定(试行)等若干规定的通知》(德政办发〔2015〕138号)及与其配套的《德清县农村集体经营性建设用地使用权出让规定(试行)》,二是《德清县农村集体经营性建设用地异地调整规定(试行)》,三是《德清县农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收和使用规定(试行)》,四是《德清县农村集体经营性建设用地入市收益分配管理规定(试行)》,五是《德清县农村集体经营性建设用地出让地价管理规定(试行)》。“十范本”,包括入市申请书、入市审核表、入市决议、入市核准呈报表、入市核准书、委托书、德清县集体经营性建设用地使用权出让(租赁)公告、德清县集体经营性建设用地使用权出让(租赁)须知、成交确认书、德清县集体经营性建设用地使用权出让(租赁)合同10个文件范本。同时,将全县集体经营性建设用地统一纳入县公共资源交易中心交易,实现与国有建设用地“统一交易平台、统一市场规则、统一服务监管”。
(二)集体经营性建设用地入市收益的比较分析
集体经营性建设用地入市的收益主要存在两种情况:
一是土地入市后增值比较明显。德清县集体经营性建设用地入市之后,都有较大的收益增值。收益增值部分也成为村集体、村民小组、村民参与收益分配的基础。如图:
图1 地块入市后集体经济组织
二是集体经营性建设用地直接入市与传统农地征收入市,其收益分配更倾向于集体和农民个体,甚至成为影响政府推进此项改革积极性的重要因素。
从目前德清县入市的前59宗集体经营性建设用地看,入市总面积465.19亩,入市地块的用途为工业49宗,商业10宗,入市总金额11850.01万元,农村集体经济组织和农民获得入市净收益9444.73万元。平均测算,农村集体经济组织和农民亩均获得入市收益20.3万元。扣除入市前的取得成本和开发成本,农村集体经济组织和农民亩均获得入市净收益为:
20.3(入市平均收益)﹣0.5(取得成本)﹣3.5(开发成本)=16.3万元
而从德清县征收转用集体土地的农民和农村集体收益情况看,在征地中,农村集体经济组织按规定在土地补偿费中提取6%至15%的村级提留款;获得土地补偿款(24000元/亩)中的剩余部分、安置补助费(21000元/亩)和养老金(按男女平均计算为77808元)。 测算出农民实际亩均获得119208至121368元(转为居民社保则为212558.16至214718.16元)。
从上述对比可以看出,农民和农民集体在入市中所获得收益与农转用征收的补偿收益相比,大体实现平衡。如果失去集体经营性建设用地的农民获得居民保障补偿,则农民和农民集体所获得的入市收益低于农转用征收的补偿收益。但是按现有政策,存量的集体经营性建设用地在征收时不产生失地农民保障指标,被征收经营性建设用地农民并不能享受社保并轨收益。因而总体上看,农民和农民集体在直接入市中所获得收益远高于土地征收收益,直接入市更有利于村(组)集体和个人。
(三)集体经营性建设用地入市的瓶颈与困难
集体经营性建设用地入市在深化改革过程中,因为法律法规的范围和利益冲突等,还存在较大的瓶颈与困难:
一是关于法律法规难以突破的问题。《土地管理法》规定,集体土地使用权不得出让、转让和用于非农业建设。全国层面提出三年试点,试图通过试点把集体建设用地流转的一些关键性问题细化,同时考虑修改《土地管理法》。如果修改《土地管理法》就要考虑缩小征地范围,这仍然存在较多的争论*郭晓鸣:《中国农村土地制度改革:需求、困境与发展态势》,《中国农村经济》,2011年第4期。。如果把征地范围缩小,集体建设用地流转的空间就扩大了,但国家层面的《集体建设用地流转管理办法》一直未能出台。仅从这点看,集体建设用地流转的困难和复杂性,就不言而喻。
二是对现有征地制度的冲击。德清县现有的土地征收补偿标准为区片价5万元/亩,农村集体经营性建设用地入市出让后,带来的收益比较可观,从已经入市的宗地案例平均来看已远超出这一数字。如果土地权属属于村内其他集体经济组织的(村民小组),扣除入市收益调节金及村统筹提留,收益仍旧非常可观。以武康镇太平村陡门山组入市的地块为例,入市前该土地租赁价为2500元/亩,入市后扣除各项费用后提高到6600元/亩,上涨幅度很大。从德清县摸底情况看,农村集体经营性建设用地大部分土地属于村民小组集体所有,同时小组集体收益大幅提高的情况下,如大面积铺开入市行为,将对今后政府征地带来重重困难*樊帆:《影响集体经营性建设用地流转收益分配方式的主要因素》,《经济论坛》,2015年第5期。。
三是涉及村民小组土地的入市收益如何合理分配还存在争议。现在村内道路、社保、民生等公益事业支出大部分都由村集体经济组织负担,村民小组只承担了极少一部分,甚至基本没有承担。集体经营性建设用地属村内其他集体经济组织(村民小组)的,现有的做法是其入市收益返回村集体仅提留10%用于村内公益事业支出后,可用于农户分配。因此有专家提出村民小组应该多承担一些义务,在村集体提留比例上应适当上浮。同时在村提留余下的入市收益分配上是一次性将40年、50年出让收益全部分配完毕,还是分期(如以5年为一次)根据村民小组人员变动情况进行分配还有待研究探讨。
四是入市产生的其他问题。集体经营性建设用地入市后,还有其他问题需要认真考虑解决:第一,集体经营性建设用地入市后的批后监管问题。如监管主体的确定、闲置用地的处置收回、开、竣工设置等。第二,异地调整入市中项目申报、验收、设施配套等问题。调整入市就是对农村零星、分散的集体建设用地先行复垦,若严格按照复垦项目的申报、立项、实施、验收及土地置换等操作,效率不高。同时,农村集体经济组织不可能承担入市集中区的基础设施,需要政府另行配套,县、乡(镇)两级政府用于异地调整集中区块的基础设施建设的压力很大*冯青琛、陶启智:《析农村集体经营性建设用地入市对城镇化的影响》,《中国农村经济》,2014第8期。。第三,缺乏全覆盖强支撑的金融机构权能抵押体系。德清县的入市试点设定了集体经营性建设用地与国有土地“同权同价、同等抵押”的条款,但目前只有农业银行有此业务,其它金融机构尤其是方便快捷的地方金融机构对此顾虑重重。
三、进一步深化集体经营性建设用地入市改革
农村集体产权制度改革是我国农村生产关系的重大变革,也是社会主义市场经济体制的重要建设内容*张鹏:《当前农村集体经营性建设用地制度改革若干构想》,《苏州大学学报》,2014年第3期。。德清的改革试点既为深化改革提供了宝贵经验,也显现出改革的难点所在。2017年2月,国土资源部在德清调研时强调:继续深入、有效推进农村集体经营性建设用地入市改革试点,遵循习总书记关于农村土地制度改革的新思想与新要求,勿损农民权益,循序渐进,形成可复制、能推广、利修法的制度性成果。深化集体经营性建设用地入市改革,可以从几方面着手。
(一)坚持正确的改革方向,完善法律法规制度和集体土地产权体系。
十八大以来中央提出集体土地改革三年试点,把集体建设用地入市的关键性问题细化再修订《土地管理法》,而修订《土地管理法》扩大集体建设用地入市涉及缩小征地范围,两种途径入市既存在体制之争也存在利益之争,因此集体建设用地流转的困难和复杂性不言而喻。应围绕集体土地制度改革的顶层设计,坚持“建设城乡统一的建设用地市场”和同等入市、同权同价同责的基本改革方向,寻求城市政府和集体组织之间的利益平衡,完善制度和机制设计,完善有关法律法规,为深化改革突破阻碍和瓶颈。
明晰的产权界定以及产权的法制保护是进行市场交易的基础性条件。湖州市于2008年开始集体土地所有权和集体建设用地使用权的调查、登记工作,2013年基本完成。2014按浙江省统一布置,经过两年艰苦工作又基本完成全市约47万户的宅基地产权登记发证。依法明确集体土地的所有权和建设用地使用权主体及权能并予以法律法规保障,成为建设集体经营性建设用地入市各项制度的基础,可以增强农民对土地财产权的控制、流转以及收益的行为能力,从根本上促进农村集体建设用地的“公开、公平、公正”流转。
(二)完善价格形成机制和入市监管体系,规范入市收益分配。
当前集体经营性建设用地市场建设还在起步阶段,有意识地根据国有土地流转市场的经验,为集体土地市场价格形成机制的建立创造条件是深化改革必不可少的内容,同时也是建立城乡统一的土地市场的必然要求。德清县规定必需有两家不同的评估中介公司对入市宗地的价格进行独立自主评估,但评估规程和基本要求在国家层面还没有建立和规范,故在实际工作中缺乏一定的依据。所以要在总结现有估价实践经验的基础上,建立与当前集体经营性建设用地入市估价技术规范与规程相适应的估价规则体系,为城乡一体化的土地市场的建立构建基础。建议评估集体经营性建设用地入市时,由具备优良资质的地价评估机构进行评估确定,对于不同方式的集体经营性建设用地入市应区别对待。
在完善集体经营性建设用地入市监管上,一是要致力于建立完善城乡一体化的建设用地招、拍、挂制度,集体经营性建设用地入市可以参照国有土地用招拍挂方式出让或租赁。二是对集体经营性建设用地入市要坚持维护农村稳定的原则,防止农村集体组织负责人擅自处置农村集体土地资产。三是只有符合土地利用规划、用地性质合法、用地手续齐全、不存在权属争议的集体建设用地,才能进行集体经营性建设用地入市。从德清县试点看,集体经营性建设用地属村内其他集体经济组织(村民小组)的,其入市收益返回村集体提留10%用于村内公益事业支出,村内道路、社保、民生等公益事业支出大部分都由村集体经济组织负担、压力沉重。建议在入市收益较大的情况下,村民小组多承担一些义务,在村集体提留比例上应适当上浮。同时在村提留余下的入市收益分配上,根据村民小组人员变动情况分期而非一次性分配,保障后期新增人员的权利。
(三)完善农村金融体制机制,推动农村土地融资的创新与发展。
根据人民大学重阳金融研究院估算,当前我国农村可以流转的土地价值约为100万亿元。而从浙江德清、辽宁海城、北京大兴三个集体经营性建设用地入市试点地来看,三地成功融资的总额均不超过3亿元,体现出融资难度大、融资渠道单一、参与机构少等问题。可以考虑:一是鼓励现有金融机构下放融资审批权限,特别是集体经营性建设用地入市后融资的审批。二是支持当地服务农村的农村商业银行、农村合作银行、信用社等中小农村金融机构立足农村,倾斜集体经营性建设用地入市后的融资。三是完善服务农村的金融机构的风险补偿机制和资本金补充制度。四是倡导和摸索用集体经营性建设用地入市后的未来收益作为抵押品进行融资担保,引导保险机构为土地入市提供更多的融资金额和渠道*《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,《人民日报》2017年2月6日,第1版。。
(四)推进集体经营性建设用地入市与城市租赁住房建设同步配套发展。
2017年8月,国土资源部、住房城乡建设部确定第一批在13个城市试点开展利用集体建设用地建设租赁住房。2018年1月,两部门批复各城市的试点方案,意味着租赁住房建设进入实施阶段*国土资源部住房城乡建设部:《关于印发〈利用集体建设用地建设租赁住房试点方案〉的通知》,国土资发〔2017〕100号。。城市租赁住房建设作为丰富住房用地供应渠道建立租购并举住房制度的一项重大举措,势必得到较大发展。而城市租赁住房的很大部分供地由集体经营性建设用地提供,因而推进集体经营性建设用地入市与城市租赁住房建设同步配套发展是紧密关联的。
租赁住房消费既有政策性也有市场性特点,最终的租住消费所产生的租金收益将传递给集体建设用地的提供者,涵盖国家、集体、农民个人的共同利益。如何将集体建设用地规范、高效地投入到建设环节,保障三方利益互惠互享,同时为租赁住房使用者提供优质的居住环境和居住条件,这对集体建设用地入市和建设、房屋租赁管理都提出较高的要求。只有把集体建设用地入市与租赁住房建设两项改革结合起来,加强协调、配套和衔接,才有可能真正实施好这两项重大举措,使各方利益共享,使租赁住房使用者增强获得感,加快实现全体人民住有所居的美好目标。□