我国终身学习立法的理论困惑与解决路径

刘新国

摘要：当前关于我国终身学习立法的争议聚焦于立法条件判定、法律名称选择、法律规范配置三个方面。条件判定是诸多理论争点的前提性问题，目前尚缺乏相应的评价标准和实证分析，可以通过地方立法试点开展探索。法律名称之争则关系到终身学习立法的价值目标与调整对象的选择定位，采用“终身学习法”这一名称更为妥当。法律规范配置之辩则涉及法律规范的属性和权利义务的具体配置，应侧重学习权利的规范配置而不是教育权力的规范配置。

关键词：终身学习；立法条件；法律名称；规范配置

一、研究缘起：终身学习立法的实践探索与理论困惑

上世纪60年代法国教育家保尔·郎格朗提出“终身教育”提案以来，“终身教育”逐渐发展为主流思想理论之一。随后，“终身学习”理论又日渐兴起，“终身教育”逐渐向“终身学习”转换。与此同时，越来越多的国家认识到立法的作用，开始制订终身学习的相关法律法规。伴随着我国构建终身教育体系和学习型社会的时代步伐，我国的终身学习立法研究也随之展开，并深刻地影响了我国的教育实践。自2001年在《全国教育事业第十个五年计划》中提出“调研、起草《终身教育法》”的任务以来，教育部曾多次将立法前期准备工作写入教育部年度工作要点。从1998年10月第九届全国人大第一次会议到2017年第十二届全国人民代表大会第五次会议，历届（次）全国人大代表从不同角度提出加快终身学习立法的议案。我国台湾、福建、上海、河北、太原、宁波等省市已从2002年开始陆续在地方层面做了相应立法尝试，出台了地区终身教育法或促进条例。虽然《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》已明确要求“到2020年，要构建完成体系完备的终身教育。”但目前我国有关终身学习立法的实践与理论仍然存在较大争议。有学者认为，从终身教育和终身学习的理念、终身教育社会化学习体制和社会环境、终身教育的法制化等方面分析，终身学习立法“势在必行”。也有学者提出质疑：必须做好立法概念界定、立法重点选择和立法对象确定等基础性工作，不能一味地为立法而立法，或者有意回避立法难点。可见，我国终身学习立法在理论探索、立法博弈之间存有分歧。综合而言，主要涉及三大理论争点。

一是我国终身学习立法条件是否成熟。这一问题关系到终身学习立法的理论与现实根据的事实判断，也就是立法条件及其评价标准问题。由此产生的进一步追问是：终身学习立法究竟需要具备哪些条件？判断“条件成熟”的具体标准是什么？我国终身学习立法条件是否成熟？如何解读我国终身学习地方立法的现状及其发展趋势？如何确定终身学习立法条件具体类型及其评价标准，进而作出条件是否成熟的事实判断，是我国终身学习立法的前提性问题。二是我国终身学习立法的法律名称之争，即我国应该制定一部“终身学习法”还是“终身教育法”。这一问题涉及我国终身学习立法的价值目标、调整对象与范围以及调整手段。由此产生进一步的追问是：“终身学习法”与“终身教育法”在目标、对象范围和调整手段有何区别？我们基于何种理由做出何种选择？三是我国终身学习立法中的规范属性和调整手段与方法问题。这一问题涉及到我国到底采取偏重权利保障的立场还是权力管制的立场来调整个人与国家和社会之间的法律关系问题。由此产生的进一步追问是：终身学习的资源是自主选择基础上的市场配置还是政府的计划分配？各级各类教育和终身学习、全民学习以及学习型社会如何妥当衔接與协调？

二、条件判定：逐步推进中的地方试点

2015年12月，全国人大教科文卫委员会在答复两会代表有关终身学习立法的提案时认为，关于制定终身学习法的议案提出的立法项目“确有立法必要，建议有关部门认真研究论证，加快调研起草工作，条件成熟时提请全国人大常委会审议。”但是，从《立法法》相关规定来看，并未明确规定立法的实质条件，更缺乏相应的判断标准。因此，如何确定终身教育立法的实质条件类型，进而确定条件是否成熟的标准，是终身教育立法的关键问题。

国外关于立法条件的研究形成了不同的理论和实践模式。美国形成了“SMART”标准原则和“3Es”标准；英国采用“3Es”标准；德国注重立法目标、可接受度、实施成本与副作用等因素并颁布了《立法效果评估手册》；日本则提出了必要性、有效性等六项标准并出台了《政策评估法》；韩国则实施三大标准和八项指标并制定了《政策绩效评估法案》。国内研究主要集中于立法后评估而对立法前评估关注不足；对立法实质条件中的价值目标及其标准的关注不足，导致标准体系的完善程度以及具体观测评价点的设置方面还存在商榷空间；对抽象的价值性、规范性等实质条件的直接测度还缺乏足够精细的设计；在定性分析与定量分析相结合的评价方法上还有待完善；尤为遗憾的是，将评估标准运用于终身教育这一具体立法实践的个案研究和实证研究则付之阙如。

根据我国《立法法》的相关规定和立法实际，我国终身学习立法的条件主要包括价值条件、规范条件、效益条件、技术条件以及特性条件等。价值条件包括价值目标的正当性和立法手段的必要性。规范条件包括实体规范条件和程序规范条件，实体规范条件指的是终身学习的调整目标与对象、原则与方法是否符合上位法的规范要求，程序规范条件指的是终身学习的立法主体、立法授权以及立法程序是否符合立法规定。效益条件主要是指终身学习立法的制度成本、法律运行成本以及社会效益和风险方面的总体考虑。技术条件是指终身学习立法在立法技术上是否成熟和准备充分。特性条件是指终身学习立法是否符合终身学习这一特定领域的基本规律，是否反映了终身学习的基本特征和要求。

立法选择理应是势在必行的客观需求而不是简单的法律移植，更不是纯粹的政治博弈。终身学习立法这种“成文法的理性”需要一定的历史积累，需要多种因素的合力共同促成，包括理论准备，立法条件和立法者在事实和价值判断基础上的政治决断。当然，在我国“统一、分层次”的立法体制下，地方立法试点，或可为全国性立法积累经验，探索模式，从而推进终身学习的法治化进程。我国终身学习立法需要在不断推进中寻找关于个人与国家之间关系的价值协调，为终身学习体系和学习型社会的构建凝聚基本共识、完善理论体系、扩展理念传播。

三、名称选择：“终身学习法”还是“终身教育法”

终身学习立法的名称之争实质上是立法博弈中不可回避的价值理念之争。1976年，美国率先在国会通过了关于终身学习的法案《终身学习法》，这一立法举措开创了世界终身学习专项立法的先河。1999年7月英国工党政府发表《学习成功白皮书》（Learningto Succeed），并完成立法程序，成为正式的法令。1990年，日本通过了《关于整备振兴终身学习推进体制的法律》，即《终身学习振兴法》，并同时在文部省设立了终身学习审议会。1999年韩国《终身教育法》获得立法通过并付诸实施。2006年，欧洲理事会和欧洲议会批准了欧盟委员会关于发起“2007-2013年终身学习整体行动计划”的议案。自此，欧盟有了一个将全部教育计划整合一体、面向所有年龄段欧洲人的全民终身学习计划。

我国关于终身学习立法的理论探讨无可避免地涉及到法律名称选择问题。制订《终身教育法》还是《终身学习法》，这实际上牵涉到相互关联的立法目标与调整对象问题。有学者认为，从学术发展历程来看，终身教育理论是终身学习理论的基础，应当以终身教育作为立法调整对象。2002年，台湾颁行《终身学习法》，这是我国第一部终身学习法。2005年，福建省在制订《终身教育促进条例》选用“终身教育”这一术语，其实是基于一种传统的认识：由政府来抓终身教育更有优势和力度，因而需要以政府为主导。此外，上海市（2011年）、太原市（2012年）、河北省（2014年）、宁波市（2015年）也先后颁布了《终身教育促进条例》。尽管国外的立法体例更倾向于使用“终身学习”的概念，并为我国台湾地区所沿用，但我国其他地方立法则采用“终身教育”的术语来命名。

制定《终身学习法》而非《终身教育法》的主张更具理论优势。首先，从终身教育、终身学习和学习型社会的理论关系来看，更应该制定《终身学习法》。终身教育、终身学习和学习型社会的三种概念及其所代表的思想的先后承续关系，进一步说明终身学习和学习型社会理论是终身教育的深化和发展，而终身教育的根本目标正在于促进个体的终身学习和学习型社会建设。其次，从理论内涵来看，“终身学习”比“终身教育”更能涵盖调整对象，更契合立法目标。终身学习立法的目的，正是在于通过包括但不限于通过教育来促进全民学习和终身学习。发展终身教育的目的就是为了促进终身学习，形成全民学习、终身学习的学习制度。但从教育的角度来看，教育行为无法实现“全民教育、终身教育”。终身学习的观念更普遍，方法更灵活，对象更广泛，更适宜作为立法的调整对象。再者，在调整手段上过分依赖政府，不符合教育法治的基本原理和教育市场的基本规律。终身学习之所以需要立法手段来推进，就在于政府即便穷尽了政策手段和措施，仍然无法有效协调终身学习法律关系，故而需要更高权威的手段一法律制度来加以调整。终身学习是公民的基本权利，在相应的法律关系中，正是政府这一主体为终身学习提供保障的义务方。政府基于其利益相关性，如何和多大程度上保障和维护学习者的合法权益，至少在理论假设上不宜过于乐观。

制定《终身学习法》，还有价值理念与立法技术方面的考虑。在价值理念上，以“终身学习”取代“终身教育”意味着将发展的主动权赋予成人自己，为成人发展营造了广阔的空间，从“教育者中心”转向“学习者中心”，充分发挥成人学习的主观能动性。此外，以“终身学习”取代“终身教育”更能适应现代社会的整体性变化。通过改变政府职能，提升服务质量，通过市场来分配学习资源、衡量学习成果，推进“学历”本位向“能力”本位转变。此外，从立法技术的角度分析，制定终身学习法更具有操作上的优势。一是以学习者为中心，以学习行为为调整对象，视角、目标和对象相对统一集中，将法律规范的重心落实到学习权利的确认、调整、保障和维护等方面，从而使得法律关系主体、客体和内容更加明晰。二是从学习者和学习行为的角度来立法，可以有效的协调法律位阶问题，避免大教育法和小教育法的定位之争。三是将立法与政治经济社会发展总体目标有效结合，更容易达成政治共识。目前，学习型社会建设，是实现全面建成小康社会重大战略任务的根本保障，而学习型社会的基本特征确定为“全民学习、终身学习”。将立法目标和社会总体发展目标结合起来，更容易化解价值冲突和理论争议，凝聚价值共识，从而确保立法进程的顺畅。从历年来全国人大针对终身教育（学习）立法议案的答复和教育部近年来的工作要点来看，立法机关更倾向“終身学习法”的名称选择。

四、规范配置：侧重学习权利还是教育权力问题

通过具体的规范配置来准确定位学习权利与政府教育权力是制定终身学习法的核心问题之一。依照调整对象和方法判断，终身学习法既不属于公法，也不属于私法，而是属于第三法域一社会法的范畴。从立法目的的角度来思考，规范服从于立法目的，无论是立法的内在含义，还是它的外在形式，以及文字的选用等都应按照目的的要求展开。作为社会法的终身学习法理应在促进和规范终身学习的目的指引下妥当设置界定法律关系，合理安排法律规范，处理好“公”与“私”相关的两重关系：私权自治与公权管制、市场自由与政府规制的关系。

终身学习的自主性和多样性，是终身学习立法应当坚持的基本原则。一方面，终身学习权利是公民的基本权利之一，国家有义务每个公民在人生的任何阶段、任何时候参与学习，尽享其权。立足于维护公民的终身学习权利，构建终身学习体系和学习型社会的立法目标，政府的主要角色是政策的制定者和措施的执行者，发挥终身学习的战略导向、政策制定、机制调控、服务保障、经费支持等方面的作用。另一方面，多样性原则是也是终身学习的题中之义。终身学习的目的是多样性的，其中既有功利性的目的，也有非功利的目的；既有被动参与的学习，也有主动参与的学习。终身学习的内容、评价方式是多样性的：终身学习的内容既可能关乎生存发展和生涯规划，也可涉及也有身心愉悦和与生活品味。因此，终身学习的评价方式也应当是多样化的，联合国教科文组织和欧盟有正规的学习和非正规学习的区分，日本和韩国均有类似非正式学习成果的认证。

构建终身学习体系和建立学习型社会，还必须处理好政府管制与市场自由的问题。比如，如何正确认识和处理政府与市场的关系？如何区分不同教育与培训的公共产品和私人产品的市场交易特性？如何积极地促进社会组织提供优质的教育和培训服务？如何界定和划分中央与地方政府在教育领域的事权和财权，如何平衡不同地区的学习型社会建设？等等。政府则是终身学习的制度设计者和监督者以及服务提供者，需要在非义务教育阶段和非正规、非正式教育、各种培训等方面发挥市场作用并加以引导。在国家义务之外的准公共产品如教育培训市场，适用“谁受益谁买单”的原则，也是另一个层面意义上的市场化。

当然，考虑到现代教育与政府的内在关联，我们也应充分尊重政府在终身学习法律中的地位。毕竟，我们的时代期待于法制的不仅是要它建立秩序，而且是想通过新的法律手段多少从根本上改造社会。基于预设的政策目标，政府的宏观调控，亦能在推进终身学习体系和和学习型社会建设中发挥重要作用和价值。

五、结论

现代终身教育、终身学习和学习型社会思想为终身学习立法提供了坚实的理论基础，美国、日本、韩国、欧盟等国家和地区的终身学习立法为我们提供了不同视角的立法体例参考，从我国的客观需求、政策变迁以及发展目标来看，终身学习立法在已经基本具备价值属性、规范属性、效益属性、技术属性等方面的实质条件。从目标定位、社会法属性和立法技术等角度来看我国应当制定“终身学习法”而不是“终身教育法”。福建、上海等地已经颁布的《终身教育促进条例》把立法重点放在促进终身学习的发展上。目前，我国的终身学习体系尚未形成，具体目标、机制体制、权利义务、保障措施等尚不明晰和成熟，故而可以考虑以促进为主，制定以“终身学习”为价值理念基础的“终身学习促进法”。本文仅在现有研究的基础上对条件判定、名称选择和规范配置进行梳理评析，具体到立法目标与原则、立法结构与条文配置等重大问题，还有待进一步深入研究。