社会治理视角下禁毒政策发展路径分析

王之桐 刘静林

近年来，我国毒品形势日益严峻，吸毒成为一种世界性的灾难现象，禁毒任务相当繁重。随着经济社会的不断发展，吸毒禁毒问题已经引起了全社会日益广泛的关注和忧虑。无论是联合国毒品与犯罪问题办公室还是我国禁毒委员会，都出台过一系列年度毒品报告，从全世界范围内对吸毒人数的统计可以看出，吸毒人员的数量急剧增加，而且向低龄化方向发展。国家禁毒委员会发布的《2017中国禁毒报告》显示，截止2016年底全国登记在册吸毒人数为250.5万人，2016年依法强制隔离戒毒35.7万人次。这些数据的增长背后是毒品交易的便利化、毒品种类的多樣化等，吸毒者尤其是青少年吸毒者由于自身缺乏对毒品的认识、好奇心过重、朋辈效应受到感染等沾上毒瘾，长此以往形成恶性循环加剧了青少年吸毒数目的急速增加，危害自身也危害整个社会的稳定。禁毒政策的实施，为禁毒实践提供了良好的制度保障和政策环境，在国家大的方针政策下，地方的法规文件相继出台，进一步为禁毒工作提供具体的政策指导。禁毒政策是政府根据当时社会现状和吸毒情况而做出的具有时代性的政策，不同阶段的禁毒政策有着各自的特色，都对当时以及未来一段时间的禁毒工作起到先导性的作用，对社会的稳定发挥了重要作用。

一、近现代我国禁毒政策的发展脉络

（一）萌芽时期：清朝及历史上我国对鸦片烟毒的对策

学术界普遍认为中国禁毒工作的开端是雍正七年（1729年）。清初，中国在对外贸易中的鸦片占有额并不多，相对于其他海外贸易产品，鸦片并没有成为重要的材料，康熙时采用“弛海禁”政策。后来，随着荷兰人对鸦片新吸食方法在台湾的传入鸦片开始泛滥。1729年雍正颁布了世界历史上第一个禁毒法令：禁止贩卖鸦片，禁止开烟馆。1838年12月，道光年间，虎门销烟导致鸦片战争爆发，中国政府割地赔款签署鸦片贸易合法化条约。1906年9月光绪颁布《禁烟章程十条》等规定，并设立禁烟总局。清朝政府的闭关锁国和政治腐败，导致鸦片烟毒进入国门后肆意蔓延危害国人健康侵辱民族尊严，中华民族背负“东亚病夫”的屈辱，由此可见，政治制度的公正廉洁在社会治理中的重要性。

（二）转变时期：民国时期的禁毒政策

民国时期的中国政府，以孙中山为首的新政府在禁烟运动上采取严厉政策，将禁烟与民主共和联系在一起，于1912年3月颁布《大总统令禁烟文》，随后又颁布《大总统令内务部通殇禁烟文》，严厉禁烟整顿国内现状。袁世凯政府在之后又颁布了一些法规条文，国内几乎全面规定禁种禁吸鸦片，中英鸦片贸易也全面暂停，禁烟运动取得巨大成功。但是，北洋军阀时期以及蒋介石掌权期间，“寓禁于征”的政策，鸦毒迅速反弹，直至抗日战争时期，越发严重，烟毒再次泛滥，造成中国在当时吸毒人数达两千万，创下历史新高。

（三）发展时期：建国之初的禁毒政策

中华人民共和国成立后，政务院在1950年2月发布了新中国第一个全国性的禁烟政令：《关于严禁鸦片烟毒的通令》，标志着建国初期禁毒运动的开始。中共中央、政务院集中力量组织了一次全国性的大规模群众性禁毒运动，中国共产党领导的人民政权凭借对社会的有效控制，拥有强大的政权力量和廉洁、高效的干部队伍，对国内严峻的禁毒现状进行彻底的清查，在禁毒过程中，动员各种社会力量参与，在党的领导下迅速而彻底的解决国内毒品问题，充分发挥了我党的执政力度和高效的执政能力。1952年11月，全国性的禁烟禁毒运动基本结束，使困扰中国几亿人民160余年的毒品问题在短短的几年内得以解决，使得中国成为无毒国家，创造了世界奇迹。1949年至1978年间，毒品立法以中国共产党和各级政府的相关政策、文件为主要法律形式，以各大行政区的立法为重心，党在掌握执政权的同时将立法权下放到各级地方，有其重要意义，尽管这样会使得立法权有一定的分散性，但是这只是一小部分的影响，更多的还是因地制宜、因时制宜，视各级地方的具体情况，制定出更有针对性和地方特色的禁毒条例。宏观来看，各个地方加起来促进了全国的禁毒工作顺利和飞速开展，这也为我国可以在几年时间解决百余年来的毒品问题奠定基础。

（四）成熟时期：当代中国的禁毒政策

改革开放以来，在国际毒潮的侵袭下，毒品再一次席卷而来，中国保持了30年的“无毒国”状态就此结束。随着毒品对中国危害的日益加剧，中国禁毒工作再一次被提上日程。1979年政府开始制定各项禁毒政策，80年代后经过不断完善补充了一系列方针政策，加之立法机关和司法机关的配合，使得我国立法工作得到加强和完善。改革开放初期，以“严打”为政策导向，逐渐建立了以刑法为主、行政法与地方立法为辅的禁毒立法体系。1990年12月28日，全国人大常委会通过了《关于禁毒的决定》，以一部专门针对毒品的单行法的形式，标志着我国针对毒品的立法进入了一个重要阶段。《决定》以刑法规范为主，也有少量行政法规范，同年，国务院成立禁毒委员会。2008年6月1日颁布实施的《中华人民共和国禁毒法》，是新中国首部由最高立法机关制定的、具备统一法典形式的禁毒戒毒法律。《禁毒法》不仅对我国的戒毒制度作出了重大调整，构建了更为合理、完善的戒毒康复体系，而且在创新社会治理体制的背景下，也体现了国家对待吸毒人员观念的重大进步与转变，不仅体现了人道主义精神，而且为构建多元化的戒毒康复体系提供了法律依据。

二、治理理论下禁毒政策发展路径研究

2013年11月12日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次系统性地阐述了“创新社会治理体制”、“加快形成科学有效的社会治理体系”等概念，表明了我国政府继续深化政治体制改革、进一步简政放权，更大程度地吸纳社会力量参与公共事务治理的决心。该文件的出台意义重大，标志着我国执政理念从管理到治理的转变。多元力量合作共治，实现社会治理最优化和禁毒政策的完善与发展。

毒品问题是一个复杂的社会问题，因此禁毒工作也是一项系统化的工程。只有构筑一个系统的、科学的禁毒组织体系，才能更好地处理和解决毒品问题。禁毒工作应当树立多元化治理理念，完善以禁毒委员会为核心、专业部门为主导、社会组织广泛参与的多元并存的禁毒组织体系。

第一，禁毒委员会应在我国禁毒体系中发挥中枢作用。尽管禁毒委员会的挂名成员也基本上囊括所有的相关成员单位，然而就其设立和人员编制上仍存在不和谐因素。应当进一步着重树立和明确禁毒委员会禁毒中枢的权威地位，其办事机构应当独立编制，其职责與权限也应当通过禁毒法案予以明确，不宜兼设于某一个成员单位。目前，有的地方已经认识到这一问题的存在，因而将地方禁毒委员会办事机构设到了政法委，如上海等地，这是一种避免禁毒工作部门单一化的有益探索。此外，禁毒委员会成员单位的职责、权利义务也要在法律上予以明确。

第二，加强禁毒专业部门和专业队伍建设。建立定期、集中、强制性的培训制度，以提升禁毒民警队伍素质。加强禁毒装备研发，健全与禁毒任务相适应的保障机制，落实与禁毒警种特点相适应的从优待警措施。各级部门应支持高校开设和发展禁毒学、戒毒学等相关专业，推动学科重点研究及人才培养基地建设，培养应用型、复合型高层次禁毒专业人才。各地区根据毒情特点，应当建立健全专家咨询制度，建立专业人才库，开展理论研究，根据需要聘请有关专家组成专家组，为加快推进禁毒工作提供意见建议。

第三，开拓禁毒社会化模式，加大各级禁毒部门使用社会工作专业人才力度，培育、扶持相关社会组织，为政府购买社会服务提供承接平台。以国家禁毒委员会为中心的禁毒组织体系，虽然对打击毒品犯罪很有成效，但是在其他方面如戒毒工作上收效甚微。建议禁毒立法中把握好禁毒工作社会化的大方向，在时机成熟时，可颁布关于禁毒社会工作方向的法律和法规，以规范禁毒社会工作，确立和完善禁毒社会组织，强化经费、人员、福利保障，明确社会工作从业规范资格制度。例如，2016年4月1日施行的《上海市禁毒条例》在国家《戒毒条例》的基础上，补充了禁毒社会工作者等参与组成社区戒毒工作小组的条例（第32条）。另外单列第五章“禁毒工作保障”，这与《禁毒法》结构有所不同，明确了政府购买禁毒社会服务制度（第42条），创设禁毒工作人员职业保护制度（第44条），这些禁毒工作社会化的制度创新都为国家立法完善提供了有益探索。

毒品不再仅仅是一种使人成瘾癖的药品，而早与战争一起融入了中国近代历史。正如有学者所言：“对于鸦片的彻底禁绝态度，对于我国政府而言，在某种意义上是一种政治使命，而不仅仅是一种社会控制手段。”但是，从吸毒人员持续增长和新型毒品与社会文化的相互渗透趋势来看，在可预期的相当长时间内完全禁绝毒品是不现实的。因此，面对日趋复杂的当代中国毒品问题，我们需要耐心，更需要理性，从树立三级预防的禁毒战略方针、贯彻宽严相济的禁毒刑事政策、落实以人为本的禁毒工作理念、构建多元治理的禁毒组织体系等方面进一步提升毒品问题治理水平，确保禁毒工作纳入法治化和科学化的轨道。（作者单位为广东工业大学政法学院）