上海基层网格化管理模式分析

郑点点

网格化管理是一种基于统一的数字化管理平台，将城市管理辖区依照一定的标准划分为若干单元网格，并通过对网格内部部件和事件的巡查，构建监督和处置相互分离的管理形式。网格化管理有助于打破条块分割格局，全面整合治理资源，提高管理效率。当前网格化管理深入基层，尤其是街道、社区等各类城市管理问题的前沿。街道作为基层行政单元，位于科层体系末梢和城市综合管理问题的源头，其网格化管理成效、未来发展趋势成为社会热议话题。2013年8月，上海颁布《上海市城市网格化管理办法》，截至2017年底，上海全市绝大多数街道已开展网格化管理工作。本文基于上海市X街道丰富的基层实践，剖析网格化管理模式，归纳实践经验，探索基层网格化管理的发展方向。

一、基层网格化管理的发展现状

上海市X街道辖区面积5.9平方公里，常住人口14.2万，其中外来人口2.1万，下辖36个居委会。2013年，X街道启动网格化管理工作。2014年，街道综治办负责网格管理工作。2015年，原街道综治办部分科室、人员与街道安监办合署办公，组建成立全额拨款街属事业单位X街道城市网格化综合管理中心，具体承担辖区内城市综合管理问题的发现，对各渠道问题进行派单、监督，协调处置部门开展联合执法，并对处置工作开展评价等职能。同时，根据面积、人口、管理资源等因素，X街道辖区划分为三个网格单元。2016年，网格化管理工作向居委、社区层面延伸，在居委设立网格化综合管理工作站。2017年，网格管理进一步向基层拓展，建立健全网格化管理工作站相关体制机制，如制定和完善村居工作站工作职责制度、考核制度、培训制度等。

二、基层网格化管理模式分析

经过四年多的发展，X街道网格化管理工作取得显著成效，形成较为完备的网格管理组织体系，注重管理体制机制创新，构建规范化的网格管理平台的运作流程，各类城市综合管理问题的群众满意度逐渐上升，极大地提高了管理效率。

1.健全的网格管理组织体系

上海市建立市、区和街道三级城市网格化管理体系，各级政府负责组建专门的管理机构与人员队伍。纵向层面，作为基层网格化管理专门机构，分别建立X街道城市网格化综合管理中心以及村居工作站，形成街道、村居两级纵向到底的基层治理网络。横向层面，以街道网格中心为工作平台，协调城管、公安、市场监管、房管等开展联合执法，构建联勤联动的工作体系。

2.明确的网格化管理职责与内容

一是明确界定网格化综合管理职能。街道网格化综合管理中心主要承担辖区内管理内容的巡查、发现、派单、处置、监督等职能，推进城市管理问题的及时发现、及时处置。村居工作站侧重于进行自我巡查、自我管理，同时受理街道网格中心下派至村居的案件。二是规范网格化综合管理的范围与内容。网格管理范围归纳为部件与事件两大类问题，集中在城市管理、市场监管、街面治安等领域，具体内容主要包括公用设施、建设管理、道路交通、市容环卫、园林绿化、工商行政、街面治安秩序、公共卫生等方面。

3.规范化的网格管理平台运作流程

网格化管理以网格平台为载体，以《上海市城市网格化管理办法》等法律法规为依据，依托互联网信息技术，充分利用联勤联动机制，形成包括发现、受理派遣、处置、核查、结案五个任务节点的循环式工作流程。第一是基础阶段，即问题发现阶段，通过街道网格监督员日常巡查、村居工作站、12345市民服务热线、上级派遣等渠道识别问题。第二阶段，基于已确定问题，网格受理员根据部门职责进行业务派遣，同时网格监督员开展信息核实工作。第三阶段，相关责任部门信息员接收案卷信息，职能部门内部进行具体处置。第四阶段，网格受理员与网格监督员对处置情况进行核查，处置已完成则进入最后结案阶段，否则反馈到职能部门进行二次处置。最后是结案阶段，在规定的案卷处置截止日期前，街道网格管理员通过电话回访，网格监督员进行实地走访等形式获取处置结果以及投诉人意见，最终将反馈信息录入网格化管理平台。

4.注重网格管理机制创新

（1）构建多渠道综合发现机制。首先，强化网格监督员巡查主动发现机制。一方面，通过定期开展业务培训与增加激励措施，调动网格员工作积极性，提高工作能力。另一方面，提高街面巡查强度，多人多组定期巡查。其次，建立村居工作站，完善村居自主发现机制。鼓励村居进行自我巡查、自我管理、自我监督，发挥其前端发现作用。然后，创新拓展社会化监督发现渠道，引导市民、企业、社会组织等社会主体通过“12345”市民服务热线、网络媒体、手机APP等多种渠道，反映各类城市综合管理问题。

（2）完善分类处置机制。针对各渠道发现的问题，分类制定标准化处置流程，明确相应责任主体。第一，即发现即处置，对一些当场发现并能迅速处置的问题，由网格联勤队伍即发现即处置。第二，单一责任部门处置。对一些责任主体明确的执法和管理问题，由相关职能部门负责处置，联勤联动队伍根据需要予以配合保障。第三，联动处置。对一些职责交叉、需要多部门协同解决的社会管理难点问题，由街道网格中心负责协调，相关部门联动处置。

（3）联勤联动工作机制。X街道城市网格化综合管理中心牵头，整合城管、公安、市场监管、房管等部门资源，形成执法力量叠加、相互支撑的联动工作机制。一方面，建立以城管中队为骨干、以公安队伍为保障，以及市场监管所、房管办等与城市综合管理密切相关的职能部门派驻机构和执法单位共同参与的联动机制，着力增强城市管理顽症处置能力。另一方面，整合街道层面的网格监督员、城管协管员、社区保安队员、安监协管员等城市综合管理辅助力量，分类重组相对固定的联勤队伍。

5.“互联网+”式的网格化管理

手机APP作为“互联网+”的产物，是市民生活的重要组成部分。X街道积极利用“浦东e家园”市民APP，明确规定手机APP受理范围，主要涵盖公共设施、动态事件、突发事件三大类问题。APP接入網格化管理平台，拓宽案件发现渠道，方便市民通过手机反映问题，提高行政效率，增加政务透明度，有利于建设服务型政府。X街道大力运用“互联网+”成果，助力网格化管理工作。

三、基层网格化管理的发展方向

网格化管理模式在提升管理效率，助力城市发展的同时，面临着部分案卷派单对象不明确、网格边界区域存在一定的管理盲区、村居工作站制度体系不健全、社会力量参与不足等发展困境，制约网格化管理成效。基层网格化管理的关键在于全面整合基层治理资源，提高治理能力，形成长效机制，实现城市管理的可持续发展。

1.完善政策法规，推动依法治理

健全的法律体系为网格化管理提供法治支撑，是行政执法、职责划分的依据。针对因法律法规不完善导致部分案卷派单对象不明确的问题，首先需要从顶层设计方面出发，构建完整的法律体系，严格界定各类城市管理问题，明确网格中部门机构设置、业务流程、责任归属，实现行政执法有法可依，各种案卷对应清晰的处置主体。其次，赋予网格管理中心一定的管理、执法权限，针对一些职责交叉、职责归属不明的管理顽症，探索由网格管理中心依法协调或指定相关部门处置。

2.建立专业化的网格管理队伍

网格化管理依赖于高素质专业化的网格管理队伍，要求网格工作人员具备综合素质：明确基层管理职责、了解网格工作流程、熟练操作信息系统、良好的沟通协调能力、基本的应急管理能力等。网格工作人员要在责任网格区域通过走访、巡查等方式发现城市综合管理问题，并以文字、图片等形式及时上报网格化管理平台，协调执法部门处置问题。针对当前存在的网格工作人员履职不规范不到位、流动性大的问题，迫切需要出台人才引进与培养计划，开展网格工作业务培训，打造专业化的网格队伍，为网格化管理提供人才支撑。

3.深化无缝隙管理模式

网格管理以行政区域为基础，划分为众多网格单元，以此界定责任边界，打破传统的条块分割格局，初步形成“广覆盖、无缝隙”的网格体系。然而，实践中因条块矛盾、部门利益分割等因素引发的管理盲区问题依然存在。例如，网格内部在属地管理、职责明确的条件下，管理较为完善，然而在网格边缘交叉区域容易形成监管盲区。盲区现象由于治理压力的增加以及搭便车心理的存在呈现扩大趋势，演变为基层治理的短板。上述问题要求深化无缝隙管理模式，实现全面覆盖与综合治理目标。一是深化联勤联动模式。依托街道网格中心平台，建立多部门定期联勤联动会议机制，重点处理条块分割、职责交叉、管理盲区问题。二是建立责任奖惩机制。明确工作职责，责任细化至部门、个人，构建权责对等、范围清晰、任务明确、奖惩分明的责任体系。三是完善监督机制。定期组织人大代表、政协委员、社会组织、群众代表等，对城市综合管理工作进行监督评议。

4.增强村居工作站承接能力

政府职能转变过程中，上海形成典型的“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体系，街道与村居承接大量管理职能，对基层城市管理水平提出更高要求。事务多、压力大、人手少是当前村居的客观形势，制约村居工作站建设。村居工作站居于网格化管理体系末端，增强村居工作站承接能力，是发挥其城市治理问题源头发现、前端治理作用的必然路径。首先，管理资源应逐步向基层下沉，提高村居工作站的软硬件实力。其次，健全工作站制度体系，促使工作向制度化、规范化、标准化发展。再次，加强对村居联络员的绩效考核、提升福利待遇与培训力度，增强他们对网格化管理的认同意识、工作积极性与业务能力。最后，鼓励联络员主动了解社情民意，加强社区巡查力度，培养主动发现和解决问题的能力。

5.推动管理主体的多元化

基层是各类城市综合管理问题的承载区，传统的政府单一主体的管理模式受制于公共资源的有限性以及政府失灵问题，无法有效应对各类问题。社会组织、企业和公众等多元化主体是前端发现和矛盾化解的重要帮手，可弥补基层政府资金、物资、人员等方面的不足，在网格化管理中扮演关键角色。此外，基层行政事务繁重、城市管理问题复杂与管理能力薄弱，迫切需要引入新的參与主体，提升基层管理能力。社会组织、企业、公众等社会力量，具备资源丰富、灵活度高、志愿性强等特性，是完善基层治理的重要参与主体。整合社会资源，实现政府与社会力量的多元共治是网格化管理的发展趋势。当前制度体系不健全、发育程度不完善彰显社会力量参与困境，培育社会力量是亟须解决的重要课题。其一，政府在政策制定过程中引入社会力量，界定社会力量的参与范围、参与方式，实现社会力量参与合法化、制度化。其二，以健全购买机制为抓手，在网格化管理服务领域，通过公开招标、合同管理等形式，向社会组织、企业购买服务，给予其更多的参与机会。其三，充分发挥社会组织在资源整合、利益表达等方面的优势，鼓励公众通过社会组织表达意见。最终形成政府、社会组织、企业、公众多元共治的局面，实现多元主体的优势互补。

（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）

（责任编辑 周 巍）