深化机构和行政体制改革的着力点

高德强 陈琳

党的十八大以来所形成的习近平新时代中国特色社会主义思想明确了建成社会主义现代化强国的时间表，到本世纪中叶，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。如何才能实现预期发展目标，实现中华民族伟大复兴？通过党委政府自身的改革来凝聚改革力量、引领社会力量是内生动力。因此，习近平总书记在党的十九大上明确提出了“深化机构和行政体制改革”要求，明确“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。”“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”也就是说党的十九大已经为“第七次”机构和行政体制改革拉开了序幕，并且明确了改革的方向和主要内容。

改革开放以来，我国先后经历了的机构和行政体制改革共有六次，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年。每一次机构改革无不是适应经济社会发展需要和提升政府工作效能而进行的。每一次机构和行政体制改革都是取得了成效，有力推动了经济社会发展，提升了政府工作效能，满足了群众的期望。在历次改革基础上，我们已经逐步形成了改革思路，大部门制是方向，服务群众是宗旨，深化“放管服”是重点，激活市场活力是目的。行政和机构改革涉及职能、人事、财政等多方面，是一个系统工程，需要精心谋划、周密组织、稳步推进。从微观视域看，需妥善处理四个问题。

一、管理机制的衔接

党的十九大报告所提及的“深化机构和行政体制改革”的最大亮点是“统筹考虑各类机构设置”，而这又可分为两个层面来实施，一是科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责；二是对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。历次改革最直观的表现就是机构和职能调整，形式上容易完成和实现，内在运行起来相对需要较多的时间。也就是说机构职能调整有个管理机制衔接问题。

一是职能调整中权责传递是否到位。当前的行政改革，目的是建立权责更加集中、监管更加有力、执法更有权威的管理机制，大部门制是方向，相应的也必然会涉及缩减部门或调整部门职能。因此，必须要确保改革后，原有的权责要传递到新的机构当中，保证工作不断档、监管无空白。

二是考察改革是否实现预期目标。机构与行政体制改革的目的一方面是深化“放管服”，减少审批流程、环节，减少多头管理问题；另一方面是进一步削减行政机构，减少职能交叉和富余人员，降低行政开支。因此，改革是否取得预期效果，表面上要从以上两个方面进行考量。改革，必须要看成效，既要看表面上的成效，也要看实质上的效果。首先，要有一个好看的“数据”。改革前后的数据要有一个可喜的对比度，比如机构精简合并了多少个，削减压缩了多少个编制，审批事项、环节减少了多少个，群众的投诉率降低了多少……其次，要有普遍而坚定的认可支持。改革是否成功，群众的声音最有说服力。群众办事“门好进、脸好看、事好办”，部门工作程序严谨、阳光透明、公平公正，群众认可了说明改革目的实现了。

三是确定合理的改革过渡期。改革最大的阻力来自人事，因此必须从人事入手，抓住改革的“牛鼻子”。从以往机构改革经历看，每次改革无一不是有一个较长的过渡期，从改革方案的出台、征求意见到推动实施，需要经历很长的时间。改革从形式上完成到实质上结束，需要经历一个较长的时间，因此必须要设置合理的过渡期。人员编制和领导干部职级职数要总体控制，适当压缩，设置一定时期内部消化压减；干部晋升流动通道要敞开，通过分流、调整等继续保持干部队伍活力，提高干部对机构改革的支持；机构合并的还要妥善处理好各部门之间关系，不能“以大欺小”“倚强凌弱”，在内部形成差别待遇、派系之分。

二、工作机制的效率

部门合并首当其冲是内设机构的增加和人员的增多，如何在大部门制条件下实现工作效率提升，要切实解决好协作效率问题。

一是高度重视集权与分权的关系，善于调动各方积极性。机构改革的目的是提高行政效能，使政府行为更好地满足群众需要。因此，需要重视改革后的行政效率问题。而改革的大部门制方向也意味着政府部门的减少和职能的集中，要保持一个高的工作效率，必须妥善处理好集权与分权的关系。具体到行政改革来讲，可以从以下两个方面来理解。一是机构整合要突出集权，以权力的集中来聚合责任、强化监管、利于协作。改革的趋势是要把监管责任从分散的各部门手中拿过来，打破过去条条框框、垂直分割的监管格局，集中统一行使，减少对市场主体的多头监管、交叉监管和重复监管问题。同时，通过改革，将职权事权相同相近的审批部门整合起来，将审批事项和权限整合集中，简化市场主体和群众办事程序，减少审批流程，提高办事效率，提高政府公信力和群众满意度。

二是内设机构工作要适当分权，提高协作效率。本次改革一个突出特点是第一次提出了“部门内设机构权力”问题。部门内设机构是负责具体落实事务的机构，是直接处理涉及群众利益的机构，其权力和职责必须清楚、明白。大部门制改革后，部门内设机构权力得到强化，内设机构数量也会增加，随之而来的是整個部门工作效率的提升问题和部门内部协作问题，这两个问题处理不好，改革的效果就难以展现。如何妥善处理好内设机构间协作问题也成为改革后面临的重要问题。要通过制度形式来赋予内设机构更多的自主权、决定权，来提高内设机构间协作效率，有效解决科层制所带来的程序成本和效率问题。同时，要健全内设机构间的监督制约机制，逐步推进内设机构的决策权、执行权、监督权适度分离又相互制约，实现行政效益最大化。

三是采取有力举措，切实解决好部际协作问题。大部门制一大优势是内部协作更加方便快捷，但大部门之间的协作成本和效率相应就会成为新的问题。当前，部门之间的协作问题已经成为制约政府整体工作的重要障碍因素。部门之间相互推诿、扯皮、不配合、不合作问题不断出现，尤以信访问题上比较突出，在关系群众切身利益的问题上也同样如此，直接影响了政府整体工作目标的实现。大数据时代，要更加充分利用互联网带来的技术便利来推动部际协作，以互联网应用推动部际合作更加简单、便利、频繁，“让百姓少跑腿、数据多跑路”，以更好地实现“整体政府”目标，为群众和经济社会发展提供更为周到的服务。

三、党的领导力提升

党的十九大报告明确提出，要“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。这为本次改革提出了重要内容。改革开放以来，我们在行政体制改革过程中曾经强调“党政分开”，以更好地实现党的领导。为什么现在我们又提出党政机关合并合署问题？毛泽东同志讲过“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的！”习近平总书记也多次强调这个问题，也就是党对整个社会事业的领导问题。时移世易，党的政策也必须随着社会形势发展变化进行调整。

一是党政机关的合并设立或合署办公只能是强化党的领导。事实证明，实行多年的党的纪律检查机关与政府监察机关的合署办公在维护党规党纪方面发挥了很大作用，更加强化了党对纪检监察工作的领导。当前，各地高新区（试验区）在机构设置上也基本遵循了党政合并设立、组成大部门制的路子，也取得了预期成效。有些党政部门其工作职责或相近或交叉，虽然职责各有侧重，但对于整体工作来讲就可能存在多头管理、分割管理问题。通过改革，将职能相近或交叉的部门进行整合调整，明确事权职责，凝聚党政合力，推动各部门工作不断进步。

二是进一步强化提升党的领导力。党对社会事业的领导主要包括政治、思想、组织领导。其中，政治领导是根本。党政合并设立或合署办公，要更加突出党委（党组）的领导，重大问题重大决策要通过党委会研究，確保工作方向正确、路线不偏；部门决策上要严格按照工作程序进行。党、政职权要明确、分清，该由党委会研究的事项必须开会研究，应当由行政办公会研究的事项不能由党委会代替。要健全议事规则、程序，确保各部门工作始终处于党的正确领导下。

四、系统推进

机构和行政体制改革是一项系统工程，牵一发而动全身，处理不好造成的社会影响和负面效应不可估量。

一是要注重先行先试，获取试点经验。国家监察体制改革实行了先行先试，在北京、山西、浙江三省市获取改革经验之后再大规模推动。本次机构改革同样需要先行试点，及时发现改革推进中出现的问题，总结其中的成功经验，聚焦遇到的障碍困难，为推动改革提供参考。

二是要注重以上率下。改革总会有阻力，也必然会影响到一些部门或个人的利益。机构改革应当从上到下循序推进，顶层设计搞好了向下级推进就更容易。要做好重点改革人群，特别是领导干部的工作，“领导带头、万事不难”，领导干部支持改革，整个改革推动起来就顺利。

三是要注重考察基层实际。机构改革要始终坚持关注基层、重视基层、关心基层的导向。可以说，所有机构职能调整，其最终落脚点是基层县乡。行政机构改革的目的之一是给基层“松绑”“减负”，让基层部门和干部把更多的精力用来落实政策、服务群众，绝不能以改革之名给基层转嫁责任、增加负担。必须借新一轮改革契机，可以进一步梳理基层部门职权事权财权，减少“上面千条线”的遥控指挥，让基层这“一根针”专注政策落地落实。

（作者单位：中共河北省委党校）

（责任编辑 方 卿）