论大数据与信息惠民政策的互动发展

2018-05-14杜孝珍田月

上海行政学院学报 2018年3期

杜孝珍田月

摘要：大数据环境与信息惠民政策相互促进、互动发展。一方面大数据环境促进信息惠民政策不断发展，另一方面信息惠民政策的实施也在不断优化大数据环境。在互动演进的过程中，信息碎片化、大数据分析的安全性和隐私性以及惠民数据平台与载体建设问题成为大数据时代信息惠民政策实施的难点，需要各级政府运用新理念打破信息壁垒，制定新政策推进惠民进程，实施新机制推动跨部门协作治理，借助新平台提高惠民能力，采用新技术降低信息共享风险，进一步推动大数据环境与信息惠民政策的互动发展。

关键词：大数据；信息惠民政策；互动发展

中图分类号： D035 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）03-088-（9）

2018年1月31日中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2017年12月，我国网民规模达到7.72亿，互联网普及率为55.8%，超过全球平均水平4.1个百分点。中国已处在互联网和大数据时代，大数据平台与网络技术已成为推动社会发展的最前沿科技之一。党的十九大报告进一步提出，“要推动互联网、大数据、人工智能与实体经济深入融合”。如何充分运用大数据推动社会快速发展是各级政府思考的核心问题。

信息惠民政策是政府信息开放的深度发展，它以政务数据资源共建共享为基础，以解决民生领域突出难题为核心，通过整合孤立、分散的政务服务资源，逐步实现政务服务事项和社会信息服务的全人群覆盖、全天候受理和“一站式”办理。大数据时代的来临成为推动信息惠民政策快速发展的有利环境，有助于政策本身的不断完善和有效实施。2017年12月8日，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习。在信息惠民建设方面，习近平总书记指出要运用大数据促进保障和改善民生，坚持以人民为中心的发展思想，推进“互联网+教育”“互联网+医療”“互联网+文化”等，让百姓少跑腿、数据多跑路，不断提升公共服务均等化、普惠化、便捷化水平。可见，充分利用大数据环境更好地完善信息惠民政策意义重大。

以往的研究都着重探讨大数据环境对信息惠民政策提出的机遇与挑战，很少注意到信息惠民政策的优化也会反作用于大数据环境以及二者的互动发展。本文从政策环境与政策活动之间互动关系的角度探讨大数据环境与信息惠民政策之间的关系。试图解释以下问题：一是大数据环境与信息惠民政策是如何互动演进的？二是大数据环境如何推动信息惠民政策不断深入发展？三是信息惠民政策如何反作用于大数据环境？四是大数据环境下，信息惠民政策进一步发展的难点是什么？五是如何促进大数据环境下信息惠民政策的进一步发展？

一、分析工具与政策模型

美国政治系统论的创立者戴维·伊斯顿（David Easton）在其代表作《政治生活的系统分析》中提出了著名的系统决策模型（见图1）。

戴维·伊斯顿从宏观角度来概括现实生活中公共政策形成与发展的过程，提出两个基本观点：一是公共政策是政治系统与其外部环境互动的结果。如图1所示，政策环境向政治系统输入政策诉求与支持，政治系统经过加工生产，形成政策行动输出作用于政策环境。这一互动过程具体表现为政策环境制约政策活动，政策活动反作用于政策环境。二是政治系统与其外部环境的互动是一个反复循环的过程，这保证了公共政策过程的持续性、系统性与发展性。

用系统决策模型来解释当今的大数据环境与信息惠民政策之间的关系，我们可以看到二者清晰的互动发展过程（见图2）。

如图2所示，一方面，大数据环境助推信息惠民政策的形成与发展。最突出的体现是大数据环境推动信息惠民政策本身不断优化，同时为政策的有效实施提供了运行的基本条件。另一方面，信息惠民政策也在不断优化大数据环境。信息惠民政策的实施有效推动或者说倒逼大数据平台、大数据产业的建设，更关键的是通过信息惠民政策的实施，在政府与民众中形成了数据文化，推动了大数据环境氛围的进一步浓郁。正确认识二者的互动发展关系，我们才能够系统地把握二者的发展价值和前景。

二、大数据环境促进信息惠民政策不断发展

1.大数据环境推动信息惠民政策本身不断优化

信息惠民政策是政府信息化建设战略的重要组成部分，直接来源于加强信息开发利用的相关政策。伴随着大数据时代的到来，政府信息化发展的目标与重心更为清晰，信息惠民政策的内容也越发整体、系统、协调（见表1）。

2004年《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》中明确提出加强信息资源开发利用的总体任务。2014年1月9日，《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》提出国家发改委等12个部门组织实施信息惠民工程，重点解决社保、医疗、教育等九大领域的突出问题，实现信息化与民生领域的深度融合，提供高覆盖、差异化的公共服务。同年6月，国家发改委等12个部委又下达了《关于同意深圳市等80个城市建设信息惠民国家试点城市的通知》，在深圳、天津、重庆等80个城市统筹推进信息惠民国家试点城市建设，标志着国家“信息惠民工程”的具体推进工作被提上了议程。2016年4月14日，《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》明确提出通过“一号一窗一网”解决群众办事过程中“办证多、办事难”等问题。该文件将“互联网+政务服务”与信息惠民工程建设紧密结合，将“一号一窗一网”工程与信息惠民建设统一协调、互为补充，成为信息惠民国家试点城市建设的升级版。80个信息惠民试点城市结合自身的基础和特点，开展了丰富多样的试点探索，涌现出了一批公共服务改革的创新典型。特别是福建省基于电子证照库的“一号式”服务，广州市“一窗式”和佛山市“一门式”服务，深圳市家园网的“一网式”服务等，深受当地群众好评，已成为引领公共服务创新改革的重要实践①。信息惠民政策伴随着大数据环境下政府信息开放及开发利用政策的深入发展不断体系化、完整化。

2.大数据环境使信息惠民政策的实施条件得到改善

信息惠民政策的实施需要以政务数据资源共建共享为基础。2015年我国首次提出国家大数据战略，2016年提出建设全国一体化的国家大数据中心，这使得信息惠民政策的实施条件得到大大改善。

近年来，利用大数据平台和数据库资源建设，信息惠民政策成效显著。以移动政务为例，2017年11月28日中山大学发布的《移动政务服务报告（2017）》显示，截至2017年11月，全国70个大中城市推出514个政务App，涵盖了交通、社保、民政、旅游等多个领域。与2015年相比，应用数量增长了62.7%，下载总量增加了51.7%。其中，综合类政务App涨势明显，政府部门提供的移动政务服务，逐步从单一领域向一站式综合服务转变。《报告》还显示，全国364个城市、县域入驻了支付宝“城市服务”，依托支付宝的实名、身份核实和风控等能力提供政务服务。截至2017年9月，支付宝政务服务已覆盖了社会保障、交通、警务、民政等12大类，服务种类达到100项，比2016年增长78.6%，累计服务超过2亿市民②。

2017年 8月18日，我国首家互联网法院——杭州互联网法院正式成立，实现了涉网案件从起诉举证到庭审宣判全流程在线完成。同时，大数据、人工智能等技术工具融入平台系统，民众能获得更科学的答疑解惑。截至2017年10月30日，杭州互联网法院共受理各类涉网案件3515件，结案1752件，平均开庭时间仅28分钟，平均审限52天，被告关联案件实现100%在线庭审、在线裁判、网上送达③。

可见，在大数据环境下，我国正在加速推动信息惠民工程建设与大数据的结合、发展与应用，构建方便快捷、优质高效的信息惠民体系，全面提升政府公共服务水平。

三、信息惠民政策的实施有助于优化大数据环境

1.信息惠民政策的实施有助于推动大数据平台、大数据产业的发展

信息惠民工程的本质是按照社会民生发展的实际需求，实现相关部门、行业、群体、系统之间的数据融合、信息共享、业务协同和智能服务。这一过程优化了大数据环境，推动了大数据时代的进一步发展。

信息惠民工程促进政府数据的创新性利用，充分发挥了数据资源的巨大潜力。数据的利用、再利用和创新性利用是数据产生价值的三个层次，其中创新性利用是价值产生的核心。基于这些创新性的应用，数据的能量得到层层放大。数据增值的关键在于整合，但自由整合的前提是数据的开放。大数据环境下，信息惠民的意义不仅在于满足公民的知情权，更在于让大数据时代最重要的数据资源自由地流动起来、应用起来，在促进政府公共服务精准化供给的同时促进大数据环境的优化。

另外，信息惠民政策的实施也有助于推动大数据产业的发展。大数据产业是指“数据相关服务的硬件制造、软件研发、软硬件相结合的网络工程建设、数据收集加工和相关数据服务。”它包括核心业态、关联业态及衍生业态三种大数据业态模式。学者韩先锋提出大数据产业具有数据资产化、决策智能化、服务个性化、技术密集化以及成长潜力大、扩散带动作用强等鲜明特征，是我国经济实现质量变革、效率变革与动力变革的重要推动力量。信息惠民政策的实施推动了大众创业、万众创新，尤其是围绕着大数据产业链创造出更加多样化的服务业态和产品形式，推动了大数据产业的快速发展，同时也促进了大数据环境的优化。

2.信息惠民政策的实施促进数据文化的形成，推动大数据环境氛围的浓郁

政府大数据的应用不仅是一种权利，更是一种文化体现。这种文化的形成不能仅仅诉诸供应商或者立法的渠道，而要嵌入到整个机构系统中。“大数据”的意义不止限于数据分析平台的不断优化，更在于人们如何创造新的管理思维，管理者如何提升捕捉数据、利用数据分析决策的能力，这就需要培养政府决策者和管理者的“数据文化”和“大数据”理念。

信息惠民政策的推进过程同时也是政府数据文化理念的形成和内化过程。信息惠民政策的实施，通过数据整合与共享，把惠民体系建立在数据和事实之上，促进了基于数据的政府管理文化的形成。同时，信息惠民政策的实施将“数据”文化的养成与政府改革有机结合，在“大数据”理念提升的同時，公共服务方式与体制机制也得到了变革。以信息惠民政策的重要内容——政府数据的开放和共享为例，这一改革措施在惠民便民的同时，也有效推动了政府管理理念、方式与体制机制的创新。迪莉娅指出，国外政府在数据开放、共享的具体实践中对将来政府的发展方向也做出了进一步的说明。例如英国将“透明”作为政府数据开放的首要政策目标，认为透明是政府的核心，开放数据可以赋权公民创新和改革公共服务。加拿大政府开放数据的主要目标是“促进开放、参与和创新，创建一个更有效率和负责任的政府”（见表2）。

我国政府数据开放共享及信息惠民政策的目标也包含了开放、参与、共享和创新的理念。实现目标的过程不仅有效提升政府工作的透明度，做到真正的便民惠民，同时也有效促进政府数据文化的形成和内化，进一步优化大数据环境。

四、大数据环境下信息惠民政策实施的难点

1.信息碎片化问题

信息碎片化是影响大数据环境下信息惠民政策实施效果的主要问题，它直接影响到惠民信息服务的便捷、高效和智能化水平。

信息碎片化主要体现在三个层面：一是国家的顶层设计、平台构建、基础数据库的运行缺乏整体协同。2003年以来，我国已在全国范围内构建四大数据库，但目前这四大数据库的实际使用情况并不乐观。二是各地各部门数据库无法完全共享。以杭州市为例，虽然杭州市在全国率先成立了数据资源管理局，但数据共享目标的实现依然需要一个艰辛的过程。目前，杭州市61个市一级部门和34个市直属企事业单位，共建有信息系统899个、数据库627个、数据库表60余万张，系统之间缺乏连通，部门之间的信息也无法完全实现共享，困扰基层群众的“办证多、办事难”现象依然没有彻底解决。三是政府、企业与社会三类主要数据库整合任务艰巨。目前政府掌控了80%的公共数据，阿里巴巴等企业掌握了大量的企业数据，打通政务流、企业流、社会流的技术整合是一个大问题。

信息碎片化是经济社会多种制约因素合力作用的产物，既有大数据处理能力不足等技术障碍，也有传统信息管理体制带来的体制问题。一是传统治理思维的影响成为政府数据开放和共享的潜在阻力。数据信息是大數据时代最重要的资源。拥有数据信息代表着拥有话语权，数据开放和共享意味着放弃权力。因此，一些部门缺乏促进信息共享的积极性。二是传统科层结构对数据共享的影响。20世纪初期，以专业化分工、等级制为特征的“官僚制”政府组织形式的确立为这种条块分割管理模式的形成奠定了基础，并日益发展成为公共行政的普遍组织形式。这一形式有效解决了日益复杂多变的大型组织的管理问题，但同时也带来部门设置过细，缺乏沟通的条块分割问题。当前，我国信息资源管理体制也存在缺乏横向有机联系的问题。例如解决民生难题亟须共享的数据分布在不同的行业与部门，无法实现共享等。三是部门利益对数据共享的影响。个别地方政府和职能部门在信息化建设时过多考虑区域与部门利益，造成数据格式不统一、标准规范不统一、业务系统无法协同，数据整合难度较大。

2.大数据分析的安全性和隐私性

一方面，信息惠民政策的推进要求加速信息整合、开放、共享与再利用的进程；另一方面，在大数据环境下，伴随着数据共享、协同和开放水平的提高，政务系统汇集的数据信息越发重要和敏感，成为不法分子重点窃取的对象，数据信息的安全问题日益凸显。2017年5月，包括中国在内的近百个国家和地区的计算机遭遇同一类勒索病毒的攻击，受损严重。电脑系统遭受攻击后可以通过重装操作系统来解除勒索行为，但用户重要数据文件不能直接恢复，这给政府部门带来重大损失。随着下一步物联网的发展，万物互联将成为现实，对物联网的攻击会演变为实体化攻击，如对交通、核电站等国家基础设施的攻击，从而引发严重后果，甚至威胁到国家安全。

在大数据环境下，政府数据正在成为一种稀有资产和新兴产业，成为继土地、人力、资本之后的新要素，构成未来发展的核心竞争力。同样，个人数据信息也成为公民个人最重要的资产，对个人数据边界的法律界定与保护越发重要。目前我国关于数据安全以及个人信息保护的相关规定分散在众多的法律、法规和政策当中，缺少关于个人信息与网络隐私权保护的专门立法，公民的隐私权保护问题越来越突出。

3.信息惠民数据平台与载体建设问题

信息惠民工程启动以来，网上政务大厅、公共信息服务平台等惠民平台建设成绩斐然，但依然存在一些问题。例如，城乡、区域之间的数字鸿沟问题没有得到彻底解决，在一些偏远地区，网上办公系统、审批系统建设进程缓慢；即使具备了硬件条件，应用范围和使用效率也比较低。再如惠民平台数据的可机读性与动态维护问题。2015年复旦大学《中国地方政府开放数据现状、问题与难点》显示，北京、上海等具有代表性的七个实施数据开放的城市中，武汉公开数据总量最高，为635个数据集，但其中一半是PDF格式，可机读比例为54%。同时，数据的动态更新与维护水平也有待提高。在调查的七个地区中只有17.21%的数据得到了更新，其余的86.25%都是静态数据，无法实时追踪。

另外，政府网站和政务新媒体的建设也亟待加强。政府门户网站是公众获得信息的主要载体和渠道，是提供在线公共服务的重要平台。自1999年实施“政府上网工程”以来，政府网站已经成为密切联系群众的重要桥梁，但也存在一些发展瓶颈。“有人建没人管”“网站内容更新不及时”以及“与群众互动较少”等问题不断出现。“网上政府”建设虽然延伸到了政府机构的最末梢，但在实际应用中，一些基层部门缺少专职人员、技术和能力去维护网站，个别基层网站自建设之日起就已进入“僵尸网站”之列。

五、大数据环境下完善信息惠民政策的路径

1.运用新理念打破信息壁垒

首先要树立大数据思维，进一步解放思想、转变观念，推动大数据与信息惠民有效融合，充分发掘与民众办事相关的有价值信息，实现多维度信息的综合利用。

其次要树立简化思维。政府信息共享过程中有两个痛点，即“繁”和“烦”，“繁”是指共享的流程太过繁琐，“烦”是指信息共享活动得不到有些部门的支持。解决好这两个痛点，需要用好简化思维。对于“繁”，要在信息惠民政策中，借助先进的大数据技术打破部门间的信息壁垒，简化办事流程，真正让群众少跑路、少折腾；对于“烦”，要让共享信息快速找到相应的政务入口，方便群众获取相应的政府信息。

第三，树立流量思维。流量是指单位时间内某个政务服务端所处理的政务服务量，以及单位时间内政务服务流程各环节的处理量。树立流量思维就是要通过对流量指标的跟踪和分析，准确把握民众信息需求的种类、时间和地点分布，以及制约办事效率提升的环节，合理分配政务服务资源，打破制约行政效能的信息“瓶颈”。

第四，树立数据开放生态圈思维。政府与市场是数据共享系统中最为重要的两大主体，数据的开发者和利用者是数据开放的最大受益者。机构用户、增值开发者、一手用户、二手用户等主体共同构成一个生态圈。每个主体都发挥着不同的作用，相互影响，相互补充。只要每个主体各负其责，让数据从产生到利用形成一个良性的正效益循环，就能真正实现信息惠民的意义和价值。其中，政府是主导，但也不能越俎代庖，要充分发挥市场运作优势，包括借助市场力量整合各类数据资源；利用服务外包、PPP等模式激活社会创造力；以市场为纽带，培育大数据产业的生态链等，让更多企业加入信息惠民建设中来，推进公共服务的高效化与智能化。

2.制定新政策推进信息惠民进程

在大数据环境下，信息惠民工程的建设思路是以政务数据资源共建共享为基础，围绕建设以人为本、方便快捷、公平普惠、优质高效的公共服务信息体系，全面提升公共服务水平和社会管理能力。为实现这一愿景，一方面要加强信息惠民政策的顶层设计，统筹推进大数据、云计算、物联网的应用发展与智慧城市的建设进程，打造信息惠民政策升级版。

另一方面要不断完善相关法律法规。制定政府信息公开法，使政府依法履行信息公开职责。制定网络环境下的个人信息保护法，防止个人敏感数据泄露，保护个人数据的正确使用。此外还要完善大数据时代的信息安全法。随着大数据时代的发展尤其是数据的不断开放，新的信息安全问题不断涌现。现行的信息安全法已经不能适应大数据时代的需要，适时修订网络信息安全法是大势所趋。

3.实施新机制推动跨部门协作治理

“信息惠民的品质来源于数据信息与民生领域固有秩序和利益的博弈。一方面要求数据资源畅通流动、开放共享，另一方面要求民生领域的管理体制、治理结构合理优化、透明高效。”因此，我们需要充分利用大数据的优势，协调各部门之间的关系，尽快建立无缝隙、无障碍的跨部门治理机制，为信息惠民政策的有效实施提供保障和支持。

改变传统治理思维，研究利用大数据、云计算推动政务流程再造的作用机制，实行信息互联互通、共建共享的大数据协同工作机制，强化部门领导之间的互动协商，培育合作共享的工作氛围，有效解决信息碎片化等问题。此外，建立数据开放的评估问责机制，客观公正地反映信息共享的效果与质量。可以委托独立的第三方机构，邀请服务对象参与，分领域、分区域地对相关政府及职能部门数据开放共享状况进行抽检评估。评估结果作为部门及其领导考核的重要参数之一，有力推动数据开放与信息惠民进程。

4.借助新平台提高信息惠民能力

建设全国一体化的国家大数据中心和跨层级政务平台，是实现政府信息共享、推进信息惠民政策发展的重要载体。目前的核心任务是将国家政府网站、政务服务平台以及现有的数据建设工程进行整合，形成一体化的数据平台，为民众获取政务信息提供统一渠道。此外，各地各部门在不断完善信息系统建设的同时，还要完成与国家大数据平台的有效对接，为信息资源在中央与地方之间的传输提供便利条件。

依托数据库与云平台保障信息资源的协同与共享，提升信息惠民工程的质量创新。2014年，贵州省率先建成全国第一个省级政府数据开放平台——云上贵州，这为积极实施信息惠民政策提供了重要载体。目前，贵州省的云平台建设不断向各个领域拓展，形成了全方位的“服务云”。以公安建设的“多彩警务云”为例，这一云平台由立体化信息采集网络、块数据指挥中心、人口管理服务平台、全流程执法监督系统等构成。更为关键的是，基层公安部门将工作实际与云平台紧密结合，“组件化”开发应用，用数据“解码”公众需求，用平台提升服务质量，实现了大数据与精准打击、精准服务、精准管理的深度融合。目前，在“多彩警务云”的基础上，贵州省公安系统又构建了以“一朵云、二平台、六统一、八服务”为支撑的“1268”模式，使得大数据应用更为协同化、系统化和长效化。

借助大数据平台和技术进行政务服务流程再造，建设智慧型政府，提升信息惠民的层次与质量。2017年7月，杭州“城市数据大脑”V1.0开始在交通指挥中心试运行。该平台具备智能感知路况、判定堵情、巡查事件、优化配时、辅助指挥等五大基本功能。截至2017年10月，与交通数据相连的128个信号灯路口，通行时间减少15.3%。在主城区，“城市大脑”日均报警500次以上，准确率达92%，大大提高了执法指向性。萧山区实现了120救护车等特种车辆的优先调度，到达现场的时间节省了一半。《2017年第三季度中国主要城市交通分析报告》显示，在拥堵缓解趋势方面，杭州位于第一。后期，“城市大脑”还将进入水电、公交等领域，成为智慧城市建设的重要组成部分。贵州、杭州等地积极将信息化、互联网的创新成果融合于信息惠民公共服务平台建设之中，有效延伸了信息平台的惠民功能，值得学界和实践领域关注与借鉴。

5.采用新技术降低信息共享中的风险

首先要促进技术创新，完善网络、通信等基础设施，加强数据管理，谨防网络攻击，降低政府数据运行风险。在大数据应用安全保障方面，山西省实施的“云安山西”工程具有一定代表性。为了确保大数据时代信息的安全性，山西省大力推进“大数据安全五大盾牌”建设。其中包括建设信息安全和大数据监控平台，对滥用数据、窃取和售卖企业与个人信息等行为进行严厉打击，建立大数据安全监管盾牌；构建政府、企业、高等院校一体化大数据安全防护体系，建立大数据安全防护盾牌等，为大数据应用提供了安全保障，值得其他区域结合自身情况借鉴学习。

在公民信息安全保护问题上，要综合运用信息安全技术，从网络安全、应用安全、数据安全等方面建立和完善信息安全保障体系，提升操作人员的技术水平和安全保密意识，降低信息共享风险。利用数字加密技术来防止入侵者窃取或私自更改重要数据，确保信息的安全性和真实性。实施个人信息分级分类保护技术，提高保护措施的有效性。按照保护级别将个人信息分为身份信息、敏感信息、公开信息以及日志信息等。除了公开信息以外，其他种类的信息均应纳入隐私保护的范畴。同时数据使用者应该根据不同的个人隐私级别，制定和实施不同的技术保障措施，更好地解决公民信息安全问题。

注释：

①宁家骏：《推进“互联网+政务服务”深化信息惠民试点建设》，《电子政务》2016年第5期。

②《2017移动政务服务报告发布：人工智能大数据优化服务体验》，人民網2017年11月29日，http：//it.people.com.cn/n1/2017/1129/c1009-29674907.html.

③《全国首家互联网法院在杭州成立》，人民网2017年8月19日，http：//legal.people.com.cn/n1/2017/0819/c42510-29480701.html.

单志广：《信息惠民的核心是破解信息碎片化》，《中国信息界》2016年第2期。

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于娟：《基于SWOT分析的福建省大数据产业发展研究》，《福州大学学报》（哲社版）2018年第1期。

韩先锋，惠宁：《中国大数据产业技术效率及其影响因素分析》，《科技管理研究》2016年第14期。

赵恒：《用“数据文化”创造新的管理思维》，《中国税务报》2015年11月16日，第A02版。

迪莉娅：《大数据环境下政府数据开放研究》，知识产权出版社，2014年，第179-180页。

汪玉凯：《大数据时代的四大特征及政府大数据战略实施中的难点分析》，《信息化建设》2017年第7期。

《城市大脑：思考城市文明的第四次浪潮——来自杭州、桐乡的调查》，新华网2017年12月30日，http：//www.xinhuanet.com/2017-12/30/c_1122188755.htm.