新时代预算绩效管理推进国家治理现代化的多元维度审视

何文盛 蔡泽山

摘 要： 本文对我国预算绩效管理历程进行回顾，提出建设与推进现代化的公共预算制度是国家治理体系和治理能力现代化的核心任务，其中，全面推行预算绩效管理是我国预算制度改革的中心任务。预算绩效管理作为一种借鉴欧美绩效预算模式的新的制度、方式与理念，分别从治理主体、治理工具和治理价值三个维度体现绩效思维，支撑国家治理体系与治理能力现代化，最终实现共治、法治和善治的价值诉求。未来我国应从完善预算绩效管理的法律体系、构建预算绩效评价指标、强化预算信息管理系统和落实预算管理中的审计监督等途径加快推进预算绩效管理在公共财政管理中的广泛应用，显著提升实施效果，在加强预算管理能力的同时切实提高财政资源的使用效率，以此形成以预算管理能力创新促进国家治理现代化的公共财政管理体系。

关键词： 预算绩效管理；治理现代化；维度；进路

中图分类号： F426.21 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）02-004-（11）

一、问题的提出

党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，构成了我国在当前和未来相当时间内行政体制改革的战略坐标，同时也对我国公共管理研究领域提出了新要求。财政是国家治理的基础，也是推进国家治理体系与治理能力现代化的核心内容。[1]十九大报告提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实现绩效管理”，这就为未来建设现代财政体系提出了新要求和新期望，即要将全面实行预算绩效管理导入现代公共财政体系并发挥应有的作用。

然而，对于我国而言，政府预算绩效管理是一个尚未完全本土化的行政手段，国家治理现代化亦是一项仍在探索实施的治理战略。[2]当前，我国预算制度处在不断完善之中，改革的重点也逐步向预算绩效管理转移。如李燕等提出，作为现代财政制度的核心内容，现代预算制度是国家治理体系的重要组成部分，也是国家治理能力的基础与保障，现代预算制度的构建有利于完善国家治理机制。而在现代预算制度的构建过程中，一个重要方面便是要实施预算的绩效管理，充分保证提高资金使用效率。[3]詹国辉等认为，预算改革作为推进国家治理能力现代化进程的重要一环，在其推进过程中，必须重塑绩效考评与问责机制，促成绩效考评与问责机制长效性地存在于财政预算的整体性流程（决策、执行、监督）中。[4]

但由于具体国情的约束和传统管理模式的惯性影响，我国预算绩效管理制度改革尚处于初始阶段，仍面临诸多挑战。匡小平等指出，我国预算绩效管理改革虽已开展，但与西方国家相比，我国仍处在摸索阶段，在预算绩效管理实施过程中，存在部分目标难以量化、评价方法操作性不强、绩效信息准确性与客观性不足、绩效结果应用手段单一、改革缺乏足够的人力资源保障等问题。[5]程瑜认为，我国预算绩效管理在改革過程中，仍面临理念、制度和管理这三个方面的一系列问题，如绩效理念和绩效意识未牢固树立、法律法规缺失、指标设计不完善、预算绩效基础管理工作比较薄弱等。[6]张绘等认为，我国在预算绩效管理推进过程中，存在缺乏专门法律法规支撑相关改革、绩效管理理论尚未真正融入部门预算管理工作之中、绩效目标编制以及绩效评价的质量有待提高、相关的技术规范有待建立、对预算绩效管理的功能作用认识不到位等问题。[7]从已有研究成果我们不难看出，我国预算绩效管理改革仍存在诸多问题，这就要求我们必须进行深入的预算绩效管理理论研究，以期能够探索出一条完善的预算绩效管理改革之路。

基于此，本文认为，在当前国家治理体系和治理能力现代化的进程中，科学、有效地推进政府预算绩效管理的发展，不但能够系统反映国家现代化治理的核心理念和实践效果，同时也可以不断健全与完善国家现代化治理的体制机制。本文主要围绕预算绩效管理与国家治理现代化这两大主题，在对预算绩效管理思想和制度变迁回顾的基础之上，重点从治理主体、治理工具和治理价值三个方面论述预算绩效管理推进国家治理现代化的不同维度，同时对完善我国预算绩效管理的路径进行分析总结，以期能够为完善预算绩效管理制度，提升预算治理绩效提供理论参考。

二、预算绩效管理的思想与制度变迁

预算绩效管理作为一种全新的预算管理模式在我国出现并逐步发展起来不是偶然的，无论是在思想上、理论上还是在客观现实的需要上，都有其合理性和必然性。正如Caiden曾经指出：“政府预算是一个历史现象，与特定的时间和地点相联系，而不是某种一成不变的制度”。[8]

1.中国古代朴素财政管理思想源起

西周时期，中央政权机构中便设置了“宰夫”一职，专门负责对国家“岁出”进行审计和考核。到春秋战国时期，初步形成了“上计”制度，其主要目的是审查、监督国家财务收支有无错弊，并借以评价有关官吏的政绩。秦汉时期，在中央政权机构中普遍建立和发展了“上计”制度。在秦朝时，专门设置了负责“上计”的官吏机构，安排了专职的“计官”，建立了严密的“上计”程序和制度；到汉朝时，“上计”制度已成为一种固定的模式。到隋唐两朝，在刑部下设“比部”，逐渐建立了比较独立的国家财务收支审查、监督机构。到明朝万历年间，内阁首辅张居正推行“考成法”。上述对政府官吏和财政以实际绩效为内容进行的考核方式，是我国古代政府管理中体现的朴素绩效管理思想，也成为后世政府绩效管理和财政预算绩效管理的思想渊源。

2.中国近现代预算制度的产生

晚清是中国政治经济体制变革的重要时期，西方预算制度的引进可以说是近代文明的开端。[9]早在19世纪末，黄遵宪在《日本国志》中就介绍了西方的预算制度，并且这也是迄今所见最早出现“预算”一词的汉语文献。一些外国传教士也纷纷撰文介绍预算制度，然而，此时预算制度的传播也仅仅停留在知识的普及层面，真正形成体系始于20世纪初。1911年，中国首次出台预算制度文本《重大信条十九条》中规定：“本年度之预算，未经国会决议者，不得照前年度预算开支。又预算案内，不得有既定之岁出，预算案外，不得为非常财政之处分。”由此，资政院的财政预算权得到法律的承认。

到民国时期，1914年，北洋政府颁布《会计条例》，设计出一套较为完整的预算制度，对预算年度、总预算、预备金、预算编制方法等均做出规定。自1914年预算制度颁布至1919年，政府每年都编制较为完整的国家预算。北洋政府的预算制度对我国预算制度的发展具有里程碑式的意义，虽然受环境影响，预算制度并未被很好地实施，但与以往的封建专制社会相比，预算的法制性和权威性都显著增强。

3.新中国预算制度的演进

（1）改革开放前的国家预算

1949年，政务院发出《关于1949年财政决算及1950年财政预算编制的指示》，该文件中规定了预算编制的具体方法和要求，这也标志着中国的财政管理体系正式建立，国家预算制度开始起步。1950年，财政部发布《各级人民政府暂行总会计制度》和《各级人民政府暂行单位预算会计制度》，以满足政府预算管理的实际需要。1951年8月，政务院颁布《预算决算暂行条例》，规定了国家预算的组织体系，各级人民政府的预算权，各级预算的编制、审查、核定等执行程序，决算的编制和审定程序等。随着上述各种预算法规的颁布和实施，我国的政府预算制度初步建立起来。

（2）经济转轨时期的国家预算

本阶段主要是指从1978年改革开放直至1994年我国开始“分税制”改革这个时期。从1980年起，我国实行“划分收支、分级包干”财政体制，在这种财政模式下，中央的高度集权得以放松，地方政府开始拥有自己的收支范围，中央政府预算与地方政府预算初步分离。1991年，国务院颁布了《国家预算管理条例》，决定以复式预算替代原始单一预算的编制方法。1993年，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步指出要完善复式预算制度。这个时期的预算制度，已经逐渐体现出了向公共财政演进的前奏，中央开始逐渐理顺政府分配关系，强调预算管理，加强对预算资金的规范性工作，这也为预算绩效管理奠定了基础。

（3）“分税制”改革时期的国家预算

这一阶段从1994年分税制财政体制改革开始，到2003年正式提出实施预算绩效管理为止，这一时期国家预算开始走上转换机制、制度创新之路，构建并确立了适应社会主义市场经济要求的财政体制及其运行机制。1994年3月，《中华人民共和国预算法》通过，该法的颁布实施将预算的过程上升到法律层面，预算也由此具有法制性。1998年，政府预算改革将预算划分为一般预算开支、基金预算收支和国内外债务预算收支三部分。2000年提出了以部门预算、国库集中收付和政府采购三项制度为核心的公共财政体制改革框架，并使得预算过程进一步细化。2001年实行国库管理制度改革，用以规范预算资金收缴程序的国库单一账户体系在此时得以建立。这一时期的预算制度改革逐步确立起了公共财政制度框架，同时，公平性、透明性和民主化等特征也逐渐显现。也正是在这些理念的推动下，使得预算绩效管理成为深化改革的方向，一个呼之欲出的机制改革便由此提上了议事日程。

4.新时期预算绩效管理制度的改革发展

2003年，以党的十六届三中全会为标志，具有完整意义的、以绩效为导向的预算绩效管理开始在我国逐步建立起来。在这十几年的时间里，预算绩效管理经历了从无到有、从浅到深、从简单到系统的发展历程：

（1）试点阶段（2003-2010年）

在本阶段中，主要特点就是以绩效评价为主要内容。十六届三中全会提出要“建立预算绩效评价体系……加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”。按此要求，财政部从2003年开始把绩效评价工作作为预算改革的主要内容之一，探索提高财政资金使用效益的新方式和新途径。2005年，财政部预算司出台《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》，用以指导中央部门进行预算支出绩效评价；2009年，财政部印发《关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》，也被用于规范中央部门的绩效评价工作开展；同年，财政部还出台《财政支出绩效评价管理暂行办法》，用于指导地方财政部门的绩效评价工作。其后，财政部将上述办法进行了合并，出台了全国统一的财政支出绩效评价管理办法，這也标志着以绩效评价为主要内容的预算绩效管理工作在全国开展，并对树立绩效理念、增强部门责任意识、提高财政资金使用效率起了积极作用。

（2）发展阶段（2011-2012年）

2011年以前中央和地方主要开展的就是绩效评价。但随着实践过程的不断推进，一些瓶颈性问题也逐渐暴露出来：首先，此时的绩效评价更多的是一种单纯的“事后评价”，很少关注财政资金设立的目标、意图等；其次，这种评价方式缺少对财政资金使用过程的监管；最后，评价结果信息应用程度不够，“对绩效管理系统是否有效的终极判断是绩效信息是否被应用，而不是创造了多少个目标、多少次评估……”[10]，促改作用非常有限。基于此，2011年，财政部印发《关于推进预算绩效管理的指导意见》，提出把绩效理念融入预算编制、执行、监督全过程，实现绩效管理和预算管理的有机融合，逐步建立健全“预算编制有目标、预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，这也标志着完整意义上的预算绩效管理理念得以确立。

（3）全面推进阶段（2012年至今）

财政部前期关于预算绩效管理的探索，基本明确了预算绩效管理的基本概念、指导思想、基本内容、发展方向等基础性问题，但是具体的实施步骤、实施的目标战略定位以及信息反馈及应用等问题并未很好地给予解决，基于此，2012年，财政部印发了《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》规划，明确提到要实现“绩效目标逐步覆盖，评价范围明显扩大，重点评价全面开展，结果应用实质突破，支撑体系基本建立”的总体目标，并确定了“建立一个机制、完善两个体系、健全三个智库、实施四项工程”的重点任务，把预算绩效管理工作推进到一个新的发展时期。2014年，新《预算法》出台，五次提到了预算绩效管理相关内容，要求各级政府、各部门、各单位对预算支出情况开展绩效评价，并要求各级人大对绩效结果进行重点审查。新《预算法》明确了地方预算支出的绩效导向，并提出了绩效结果的运用手段，建立了我国预算绩效管理体系的基本框架，是我国预算绩效管理改革具有标志性的里程碑。

从我国预算绩效管理的制度改革变迁不难看出，随着党中央、国务院的要求在全国各地区各部门的贯彻落实，预算绩效管理逐步成为各地区各部门财政管理工作的中心，我国的预算绩效管理工作得到了稳步推进；同时，随着改革实践的不断深入，我国预算绩效管理在内部制度层面上也逐步完善，从主体的单一到多元、从客体的被动到主动、从过程的封闭到透明、从方式的人治到法治，这些基本要素的转变正是推进国家治理向现代化迈进的核心内容。

三、预算绩效管理推进国家治理现代化的维度判定

1.预算改革与国家治理现代化的基本关系

现代国家治理是在世界现代化过程中，政府、市场与社会以特定的结构实现经济社会发展目标的统治形态与管理形态，国家治理也就是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理，其目的是增进公共利益维护公共秩序。[11]而“现代化”这一概念，亨廷顿则将其视为一个革命性的、复杂的、系统的、全球性的、长期的、阶段性的、趋同的、不可逆的以及进步的过程。因此，国家治理现代化就是从传统国家向现代国家转变过程中，多主体共同规范权力运行及维护社会公共秩序而形成和建构的一套制度规则、治理工具及执行能力。[12]其中，治理体系和治理能力是国家治理现代化建设的两个重要方面，二者互促共进，如鸟之两翼、车之双轮，缺一不可。唯有科学的国家治理体系才能孕育高水平的国家治理能力，也只有不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。[13]这二者是同一政治过程中相辅相成的两个方面。

当前，中国正处于国家治理向现代化转型的进程之中，如果从现代国家治理转型的历史来审视，不难发现主要的发达国家几乎都以预算改革为突破口，通过建立现代公共预算制度，从而实现国家治理的现代化转型。预算制度作为国家治理的“前提条件”和“有效支柱”，它们之间是整体共生性、具体相关性和制度同构性的有机统一。[14]整体共生性表现在四个方面：首先，理性化、民主化、透明化、法治化、可问责是现代预算制度和现代国家治理制度从一而终的价值原则；其次，现代预算体系是构成现代国家治理行动者的重要舞台，二者共联，共同推动社会体系的演化；第三，现代预算制度在财政汲取方式、制度结构和制度安排等方面决定了国家治理的形态和治理能力；最后，预算收入和支出的规模、投向和方式直接体现了国家治理的实现过程；同时，预算制度从财政的角度构成了现代国家治理实现的有效工具之一。具体相关性则主要表现在预算模式、预算权力、预算过程、预算机构对国家治理的影响和功效上。其中，预算模式能够直接塑造现代国家治理的基本规范，预算权力则是联系国家权力分支的重要纽带和舞台，预算过程是贯穿公共政策过程的纲目，预算机构能力则是国家治理能力的重要组成部分。制度同构性意味着现代预算和现代国家治理都以民主政治与依法治国作为共同的制度基础。

2.预算绩效管理推进国家治理现代化的维度

预算绩效管理引入公共预算的过程管理，是我国公共财政管理领域中发生的一次深刻“革命”。因此，建设现代化的公共预算制度正是国家治理体系和治理能力现代化的核心任务。[15]如果我们从微观层次上看，要想实现国家治理体系和治理能力现代化，则主要是看政府绩效，讲求绩效是国家治理的内在要求和现代财政制度的本质特征。预算绩效管理本身作为众多的预算治理工具的一种，其作用是十分独特且无法替代的。过去，中外学者对于预算绩效管理在国家治理中的作用都有很多论述，但是在今天的语境下，我们再来审视它，则应当更加重視其既是提升国家治理能力又是完善国家治理体系的重要工具和抓手。

与此同时，国家治理体系的推进和治理能力的提高，主要是从多元的治理主体、民主的治理机制和良好的治理效果来实现的，其实质就是扩大治理主体，运用科学合理的治理工具来实现人民的价值追求这样一个最终治理目标。[16]当然，这三者之间也并非截然分开，而是一个相互联系、相互作用的复杂互动机制，其最终目的便是要实现国家治理的共治、法治与善治。预算绩效管理将“4E”等绩效理念与原则贯穿在预算部门工作的各层次、各环节与各类型中，建立一种以“结果导向”的绩效生成机制，形成可测量、可评价、可考核、可追踪、可问责的现代化国家治理机制。总的来说，预算绩效管理从治理主体、治理工具和治理价值三个维度，共同推进着国家治理体系与治理能力实现现代化。

（1）治理主体维度

“治理意味着国家与社会还有市场以新方式互动，以应付日益增长的社会及其政策议题或者问题的复杂性、多样性和动态性”。[17]实现国家治理体系和治理能力的现代化，在治理主体的维度上就是要求政府、市场、公民以及其他各类社会组织在党和国家的领导之下，激发其治理国家的积极性，形成国家治理的合力。预算绩效管理作为一种新型的预算治理机制，将绩效评价贯穿于预算编制、审批、执行以及监督全过程，由此使得社会公众和社会团体可以有效地参与到预算治理的全过程，打破了国家对预算活动的垄断，实现了预算治理主体由一元向多元、由被动向主动的转变。

曾几何时，国家预算是一个神秘、孤立、封闭的传统事务。[18]在传统的公共财政预算制度中，财政预算编制与财政支出执行过程呈一种“黑箱”状态，其中曲直无人知晓；同时，其财政预算与支出效率或者效果评价都是由本部门自己进行，评价结果可信度较低，评价信息可利用程度较小。当前，西方国家预算过程主要便是回应公民社会的愿望和需求，开始重点强调社会公众与团体的民主协商和参与，预算绩效管理也更加注重预算主体的多元化，摆脱了传统的以政府为主导的单方权力运作模式，将社会公众纳入预算活动中来，实现了预算治理由国家的“一元之治”转向国家与社会公众的“多元共治”，增加了社会公众对预算活动的接受程度与政治认同感。由此，预算活动已冲破“暗箱”，不断地呈现于社会民众面前，发展为一个透明、联动、开放的公共现象，现代预算更多地显示出公共性、民主性与规范性的内在品性。[19]也就是说，通过预算绩效管理，预算活动各参与主体的利益需求得到了有效的表达，并通过反馈、协商与抉择机制得到了妥善的解决，以最大限度地满足社会公众需求，此亦是现代化的国家治理应有之意。

受制于政治体制等因素的影响，现代国家预算模式虽有所不同，但其民主机制的表现形式无外乎代议制民主与参与式民主两种形式，而这两种表现形式则均体现出了共治的预算治理的价值内涵。[20]预算绩效管理从微观层面上实现了现代公共财政体系治理主体多元化的目标，在预算编制、预算审议、预算执行监督、预算绩效审计等具体过程引入与扩展社会主体参与，成为改善预算活动的最有效手段；同时，该模式更深层次地构建了各个预算主体间权力的制约与监督机制，使得预算权力逐渐向社会回归，预算活动也不再是政府唱“独角戏”的舞台，预算过程成为国家与社会公众共同谱写的“多重奏曲”，有效地实现了国家治理过程中“共治”的核心价值理念。

（2）治理工具维度

随着治理理论的兴起，世界各国的治理主体、治理手段呈现出以多元化和网络化等为主要标志的诸多特征。作为政府解决公共事务而采用的行动机制、为实现政策目标而采取的行动方案的政府治理工具也随之多元、丰富、转变和拓展。诚如Salamon所言：“这种改革的核心，不仅在于政府公共管理行为范围与规模的根本调整，更在于政府施政形式的深刻转变，如大量增加用于处理公共问题的方式、手段和治理工具。”[21]治理工具作为推进国家治理现代化的重要手段，其好坏直接决定着这一改革目标能否顺利实现。作为稀缺财政资源分配与选择的工具，预算绩效管理的实施为政府部门通过预算配置社会资源以达成其施政目标和政治任务以及为现代社会对政府活动进行约束和控制提供了行之有效的工具、方法和技术。

传统的预算理念主要是基于“政治—行政”二分理念和“官僚制”理论基础之上，多采用命令手段，体现单边意志，凸显预算决策的权威性与强制性，要求预算治理对象的无条件遵守与服从。[22]预算管理权限过多地集中于行政管理体系的顶层，预算管理机构与支出机构之间实质上是一种管理与被管理、监督与被监督的关系。现代化的公共财政显然不能运用如此手段，因为现代国家治理手段的选择不仅要考虑其有效性，而且要考虑其正当性和文明性。[23]以“目标—绩效—责任”为核心的预算绩效管理充分借鉴和利用了绩效管理的手段和方法，是一种用于改进和完善预算管理的一种有效工具。在建立现代化的财政制度体系中，预算绩效管理过程采用预算协商参与、听证辩论、理性对话的手段与方式，充分体现了预算主体间的权力共享与多元合作，夯实了预算绩效管理的正当性与合法性基础，同时也增强了预算绩效评价对象的认同感和归属感。这一治理工具，不仅强化了预算单位支出责任，提高了财政资金配置和使用效益，也为国家治理现代化改革奠定了重要基础。

当前，人们普遍认为现代国家的重要特征便是法治，法治也是国家治理现代化的必然选择。[24]国家治理的“民主之治”与“科学之治”，最终将落脚在“法律之治”。[25]預算绩效管理在现代财政体系中的普遍推行与广泛应用，其目标就是致力于依法治国、依法执政、依法行政的共同推进，实现法治国家、法治政府和法治社会的一体建设。预算绩效管理将预算编制、预算审批、预算执行与动态调整、决算审计、绩效评价等整个预算过程都纳入规范预算的层面，如此也便为实现预算治理的法治化提供了先决条件；预算绩效管理过程中，多元主体间预算权的有效制约和合理监督也保证了现代预算向法治化迈进。同时，在国家《预算法》中明确要求在财政预算过程中，必须实行绩效管理，这也为预算绩效管理的实施提供了根本性的法律保障。也就是说，预算绩效管理作为一种制度手段，同时也是一种法律手段，体现了现代财政改革的基本方向与目标，反映了现代预算管理的基本要素，从这层意义上讲，预算绩效管理的不断推进，就是国家治理法治化的推进，体现了国家法治的现代化。

（3）治理价值维度

国家治理现代化程度的高低，虽然有多种衡量标准，但根本一点，便是要以公共利益最大化为基准标杆。奥斯本、盖布勒认为，良好的治理应该是满足社会公众需要而不是政府需要的治理，是以结果为导向、有使命感的治理，是讲求实际效果而不是按投入拨款的治理，是各主体积极参与、协作的分权式治理。[26]现代化的国家治理是符合经济、效率、效益、公平、合法、负责、信任、公开、透明原则的国家治理，是以“结果导向”和以“人民为中心”的国家治理，也就是说，推进国家治理体系和治理能力现代化的出发点和落脚点应该是积极回应公民诉求，尽量满足公民需要，让社会公众的利益在国家治理的过程中实现最大化。预算绩效管理以多元主体间的利益最大化为价值取向，逐步建立一种真正服务于社会公共目标、满足社会公众需要的现代预算模式。

传统的政府预算模式属于政府对公众“自上而下”的管理，那么对于预算过程绩效的评价体系也就将主要围绕政府的利益来进行，而公众对于预算绩效的评价往往将被忽视。同时，在预算执行实践中，预算过程往往被视为权力主体实现所欲求的社会目标的工具，因此整个预算体系就会被权力主体所需要的任何形式加以改造或者重塑，进而导致预算权力主体任意利用和操纵预算过程以实现非正义的目的，破坏了社会公众对于现代化预算制度的价值认同和目的诉求。预算绩效管理的焦点将过去重视投入的控制转变为强调对目标和结果的评价，它甚至可以被看作是一个通过适度的放权以获得可预期的结果为导向的绩效评估体系，包括要求各个层级预算编制主体分别编列绩效计划，对公共服务的具体结果和明确目标进行清晰的陈述，并要求预算绩效的指标是可测量的。这种籍由以成果为导向的绩效评估体系，将以各个预算执行主体的最终执行成果作为客观的考核标准，以此来检验预算对人民需求和愿望的回应能力，并以绩效考核结果为基准，对相应的预算责任主体进行监督、问责与激励，最终将预算运行引入持续提升绩效预算目标和不断强化预算支出责任的可持续循环轨道。[27]从这层意义上来看，预算绩效管理寻求实现预算效率最大化的途径之一便是通过积极回应社会公众的真正需求和迫切愿望，继而实现“善治”的价值追求。

善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[28]实质上，善治作为治理的目标取向，是一种达成和服务于某种良好目标模式的现代国家建构过程和方式，[29]作为一种理想的政治状态，追求“善治”被视为世界各国政府的共同目标。预算绩效管理在本质上实现了政府与公民对公共生活的合作管理，它体现了政治国家与公民社会的一种新颖关系。与此同时，它追求更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，它意味着能回应公众各种需要，指向的是社会公共需求得到最优化满足的预算过程和预算活动，最终便是要实现社会利益的最大化。预算绩效管理的过程体现出了合法性、透明性、责任性、法治、回应性和有效性等善治的基本要素，构成了现代国家治理的基本目标，同时也为建立现代预算制度提供了内生性约束。

四、治理现代化目标驱动下的预算绩效管理进路

当前，预算绩效管理改革在我国仍处于探索阶段，无论是理论方面还是实践方面都还显稚嫩，对此，我们应该依据实事求是、由易到难、逐步完善的原则，在实践中不断进行探索并完善该制度，使之能够为国家治理现代化这一战略目标的实现发挥其应有作用。

1.完善与优化现有的预算绩效管理法律法规体系

完善的法律制度是预算绩效管理得以有效实施的重要前提。当政府绩效管理的行为未能通过立法形式加以确立时，绩效评估工作一方面会缺乏合法性和稳定性，另一方面会使评估过程缺乏刚性的制度约束，政府组织内部是否实施绩效评估和如何实施就会存在很大的随意性[30]，所以西方国家大都重视预算绩效管理制度的立法工作，在改革过程中，预算绩效管理的执行主体、监督部门、绩效目标、预算流程等均有明确的法律法规加以规范。同时，在西方各国的改革中，也更加注重增加政府预算的透明度，倡导建立预算公示制度，将政府预算绩效管理的目标、规划、结果等合理公开，接受公众、媒体、监察部门的监督。

我国预算绩效管理工作刚刚起步，目前规则制度的法律层次较低，仅限于财政部门规章层面，离法律性的要求还相差很远。为此，需要进一步加强法制建设，建立其与预算绩效管理相适应的法律体系，使之有法可依，增强预算绩效管理的权威性和强化执行力度、规范执行程序。同时，借鉴发达国家与成功地区实践的经验和做法，加以推广和改进，使我国政府绩效预算逐步走上制度化和规范化的道路。

2.建立科学合理的预算绩效评价体系

预算绩效管理工作的核心内容是绩效评价，而绩效评估体系的设计与构建的科学性是检验政府绩效评估结论有效性的重要基础，直接关系到绩效评估的实施效果，[31]所以实施预算绩效管理的关键是如何制定绩效考核指标体系。科学合理的绩效指标体系不仅是开展预算绩效管理的基础，也是绩效审计、绩效监督的依据，从而也使得绩效问责制有了实施的基础。

在我国，大部分地方都没有建立科学的评价指标，没有合理的评价标准，部分地区指标体系缺乏系统性、科学性，这些都导致无法保证评价结果的客观性和有效性。故而，推行预算绩效管理，必须建立科学合理的预算指标评价体系，通过科学的评价体系对各部门的支出责任与支出绩效进行精确分析，建立支出责任与支出绩效之间的联系，为绩效改进提供准确可靠的信息。

3.强化预算信息管理系统，发挥其对公共财政管理应用的技术支撑

信息技术是实施绩效预算的技術保障[32]，有效的财政管理工作必须要以功能先进的技术作为支撑。从某种意义上讲，绩效预算过程就是信息管理的过程。要改变预算主体的行为和结果，必须改变其获得信息、处理信息的方法以及对参与者行为的约束。[33]预算绩效管理的实施必须以大量的信息为基础，这就需要尽快实现预算绩效管理信息化，一方面可以提高绩效评价效率，同时也有利于预算绩效结果的应用。总体来看，世界各国在预算绩效管理的过程中，都无一例外地进行了预算绩效信息管理系统的建设。功能完备的应用支持平台是实现中央、地方财政信息系统、各预算单位财务信息系统有效连接的前提。但在目前，我们国家只是基本实现了信息化管理，财政部门之间的信息系统初步实现了互联互通，仍然存在一体化程度低等问题。

为此，我国必须要进一步完善预算编审系统，完善基础资料库，为预算编制提供基础数据支持，并在此基础之上完善项目库管理系统，提高财政内部预算编审效率；同时，建设统一的预算单位会计核算管理系统，实现省级预算部门会计核算信息和预算项目绩效信息即时动态监控，确保资金使用效率；着手开发市县级预算绩效管理信息系统，实现省市县预算绩效管理改革同机制、同规范、同标准，全面提升预算绩效管理的系统性、科学性与实效性。

4.实施严格负责的审计监督，确保责任落实到位

审计监督一般情况下是一种事后的监督方式，它对于完善我国预算绩效管理起着重要作用。审计监督政府预算是国家预算民主化、公开化的重要体现，也是保证政府收支合法性、提高政府资金使用率、增强预算透明性，确保政府更加符合广大人民意愿，实现依法行政、依法理财的客观要求。西方主要发达国家在长期的发展实践中已经形成议会的宏观监督、财政部门的日常监督、审计部门的事后监督和社会媒体的舆论监督相结合的预算监督机制，各监督主体责任清晰、分工明确、相互配合并相互制约的监督体系大大提高了预算监督效率。

近些年，我国政府不断进行预算监督改革，并在一定程度上规范了政府收支行为，政府预算更加公开、透明，但是这些还远远不够，我们还必须不断探索强化政府预算监督的方式和方法，真正使财政资金“取之于民，用之于民”，提高政府预算绩效。因此，必须要加强预算绩效的监督检查和审计工作，坚持每年财政、审计、检查部门对各部门的支出项目，从立项到预算执行和完成进行全过程的监督检查、绩效评价，逐步建立项目资金使用情况的追踪反馈制度和绩效评价制度，以项目执行结果和绩效作为下年度项目绩效预算编制的依据。

五、结 论

预算绩效管理作为衡量财政体系现代化水平的一个重要标度，对预算绩效管理的理论研究和实践创新已成为推动国家治理体系与治理能力现代化的一个重要出发点和着力点。推行预算绩效管理不仅仅意味着改变现有的预算编制方式，从更宏观的意义上来说，改变国家取钱、分钱和用钱的方式，就能在很大程度上改变国家做事的方式，改变国家的治理制度。[34]因此，预算绩效管理不单是一种管理工具，也是一种制度体系，更是一种先进的管理理念，它从治理主体、治理工具和治理价值三个维度共同推进我国的治理现代化进程，以期能够实现共治、法治和善治的核心价值诉求，同时，这对于我国推进国家治理体系、提高国家治理能力具有战略导向的重要意义。

然而，随着我国国家治理体系与治理能力现代化进程的不断推进，在国内外环境发生深刻变化的同时，这也对新时期预算绩效管理提出了新挑战，如何尽快建立行之有效的法律体系，如何开发科学合理的指标体系，如何建设功能完备的信息管理系统等问题接踵而至，这也是当下公共管理理论界和实践管理界面临的一个紧迫课题，急需学术界和实践管理界共同努力解决。