重大决策社会稳定风险评估中的利益相关者参与：行动逻辑与模式构建

张玉磊　朱德米

摘 要： 社会稳定风险评估涉及利益相关者之间复杂的互动，其质量高低在很大程度上取决于利益相关者能否有效参与。因利益诉求不同，稳评中的利益相关者具有不同的行动逻辑：政府呈现为维稳压力与象征性执行；公众呈现为风险感知与利益表达；企业呈现为利润最大化与社会责任；专家呈现为理性主义与角色异化；专业机构呈现为独立宗旨与利益输送。在此基础上，建立了稳评“本位主义：政府主导模式-实证主义：专家理性模式-建构主义：利益相关者参与模式”的分析框架。基于三种稳评主体模式的比较，奉行建构主义的利益相关者参与模式，遵循事实与价值整合的原则，融合了多种评估模式的优势，实现了实证评估与规范评估的统一，这应是当前中国稳评主体模式的理想选择。然而，由于政府决策体制的制度掣肘、公众参与能力的现实羁绊以及专业机构的发展滞后等因素叠加，当前中国稳评的利益相关者参与模式尚未真正建立，需要政府、公众、专业机构等稳评利益相关者采取相应行动。

关键词： 重大决策；社会稳定风险评估；利益相关者参与；行动逻辑；模式构建

一、引言：稳评利益相关者参与模式的提出

作为“对一个社会进行的权威性价值分配”[1]，重大决策的制定和实施必然是一个多元利益主体相互博弈的过程，而不同利益主体由于利益诉求不同、风险感知差异等因素会形成对特定公共政策议题的风险争议，这已经成为诱发各种社会不稳定现象的关键。因此，重大决策社会稳定风险评估（以下简称“稳评”）也必然涉及利益相关者之间复杂的互动行为，其核心要旨是通过一种自主性、嵌入性的程序构造，充分吸纳利益相关者参与公共决策，将政府决策系统与公民维权系统联接在一起，从而增强重大决策的民意基础，达到消解社会风险、预防社会矛盾的目的。从某种意义上来讲，稳评的实质就是以增进公共政策接受性为根本宗旨的利益相关者参与行动，其赖以生存和发展的生命线就是实现利益相关者的充分参与，而利益相关者参与正是当前稳评机制在实践运行中的薄弱环节，亟需对其进行优化。

基于利益相关者参与的重要性，在中国稳评机制发展过程中具有里程碑意义的两个文件对此均有明确规定。2012年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发[2012]2号）关于评估主体和评估程序明确规定，评估主体可以由多个部门、有关社会组织、专业机构、专家学者，以及决策所涉及群众代表等参加的评估小组进行评估，在评估过程中要根据实际情况，可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式，就决策事项听取各方面意见，评估报告中应当包括各方意见及其采纳情况。2012年8月，国家发展和改革委员会颁布的《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资[2012]2492号）中也明确规定：评估主体应根据实际情况可以采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式听取各方面意见，分析判断并确定风险等级，提出社会稳定风险评估报告。不仅如此，各地实施的稳评办法中也都突出强调了利益相关者参与的重要性，将利益相关者参与作为稳评的必经程序和重要环节。

然而，从各地的稳评实践来看，由于缺乏健全的风险沟通机制，利益相关者参与往往只发挥着“征集民意”的功能，在技术路径选择上使用的还是“无公众参与的专业决断的内部评估和公众象征性参与的形式主义评估”[2]。在强调专家理性和科学技术分析的分析式评估模式下，公众只是风险信息的被动接受者，利益相关者特别是决策者与公众之间的信息交换与意见互动不畅，风险决策主要依赖“少数人的对话”，即出现分析式评估模式无法避免的“官僚制独白式”和“无政府主义”话语形式[3]。在当前政治锦标赛模式和目标责任制绩效考核环境下，地方政府为了能够尽快促使项目“上马”或决策出台，往往使利益相关者参与环节流于形式甚至被取消，导致利益相关者的利益诉求和风险感知无法在稳评过程中得到真实体现，稳评结果与真实民意严重不符，稳评失灵现象严重。

国外评估领域没有专门的稳评，在经历了技术评估、财务评估、国民经济评估、环境评估之后，社会影响评估成为应对社会风险的主要机制。自20世纪50年代以来，经过多年发展，西方社会影响评估的理论和方法日趋成熟，而其从诞生之初就一直强调利益相关者参与在评估中的重要性。美国学者埃贡·G·古贝（Egon G. Guba）、伊冯娜·S·林肯（Yvonna S. Lincoln）旗帜鲜明地指出，在经历了注重测量、描述和判断的三个评估时代后，目前社会影响评估已进入到一个以谈判协商为核心动力的第四代，即以利益相关者的主张、焦虑和争议作为组织评估焦点决定所需信息的基础的一种评估形式，它主要用于建构主义调查范式的方法论[4]。近年来，我国学界也已经认识到了利益相关者参与稳评的重要性，并从风险评估主体、风险评估程序、风险评估模式、风险沟通等视角切入，开展了相关研究。王锋、胡象明最早将利益相关者分析方法引入到稳评之中，并构建了整合利益相关者审计、利益相关者分析、利益相关者参与三个层面的“利益相关者导向型风险评估”模型[5]。张乐、童星借鉴协商民主的理论分析框架，聚焦稳评中的公众参与环节，力图构建理想型的稳评公众参与流程[2]。成协中以稳评为例，分析了风险社会下行政决策合法性的三个基本路径，即传统管制模式、专家理性模式和公众参与模式，并强调要科学分配专家理性模式和公众参与模式的作用方式和空间[6]。高山分析了稳评分析式评估和参与式评估两种模式的优劣，指出只有将这两种模式进行融合，将利益相关者纳入整个稳评过程才能发挥稳评的重大作用[3]。刘白等指出当前“行政机关为主，专家参与为辅”的穩评主体构成模式，使得当前稳评领域出现“政治”向“评估”越界的局面，可借鉴普通法系中的对抗式诉讼制度的优点，建立由相关领域专家、第三方评估机构、公众共同参与的对抗式论证评估制度[7]。朱正威针对稳评中利益相关方风险沟通不足的问题，引入了国际风险管理理事会（IRGC）的风险治理理念，将风险沟通作为稳评核心环节，建立了稳评中风险沟通机制的分析框架[8]。张诗晨基于30起环境群体性事件的实证分析，以稳评效果与风险事件关系为视角，量化分析了稳评中公民参与及专家论证的重要性[9]。

虽然，当前中国学界已经涌现了一批从利益相关者视角研究稳评的学术成果，但这些研究还停留在粗线条的理论勾勒上，更多地是将西方的利益相关者理论、协商民主理论、风险治理理论引入稳评研究之中，缺乏与中国具体稳评情境的有机融合，对稳评利益相关者的行动逻辑与相互关系阐释不够，没有构建出与稳评实践相吻合的利益相关者参与模型。本文将借鉴既有的研究成果，阐释稳评利益相关者的行动逻辑，依据认识论基础的演化梳理稳评主体的诸模式及其嬗变，在此基础上，构建与中国稳评实践相适应的利益相关者参与模式。

二、多维利益诉求：稳评中利益相关者的行动逻辑

对利益相关者进行科学界定和准确识别是稳评有效开展的前提。重大决策的利益相关者是指能够影响重大决策目标实现或受重大决策目标影响的任何组织及其个人，如制定和实施重大决策的政府部门、受重大决策直接或间接影响的公众、企业、基层政府组织以及可能影响重大决策的媒体、专家、专业机构、围观者（网民）等。一般来讲，重大决策的利益相关者就是稳评的利益相关者，稳评利益相关者参与就是重大决策的利益相关者为表达和实现各自的利益诉求，通过各种合法的方式介入到稳评运行过程当中，并对最终的稳评结果产生实质性影响。从稳评功能上来讲，稳评并不仅仅是识别和发现风险，更重要的是其提供了利益相关者之间沟通协调的渠道，它要求每个利益相关者都应作为评估主体充分表达各自的利益诉求，进而实现统一认识、平衡利益、达成信任、释放风险的目标。因此，利益相关者均试图将各自的利益诉求嵌入到稳评过程当中，并希冀对最终的决策施加影响，稳评由此成为利益相关者围绕各自利益诉求展开互动博弈的过程，最终的稳评结论正是动态平衡地考虑利益相关者多维利益诉求的结果。这就有必要从利益诉求的维度，理清稳评中主要利益相关者之间的角色定位和相互关系，并从动机、特征等方面探寻其各自的行动逻辑。

1.政府：维稳压力与象征性执行

政府是重大决策的制定者和实施者，依据米切尔评分法对稳评利益相关者进行分类，政府具备合法性、权力性、紧急性三个维度，是稳评的权威利益相关者。改革开放以来，中国各级地方政府面临着发展经济和维护社会稳定的双重任务，即“发展是第一要务，稳定是第一责任”。地方政府在确保一定的经济发展速度的同时，又面临着巨大的维稳压力，即上级对下级实行“零指标”“一票否决”的压力型维稳考核。在巨大的维稳压力和扭曲的维稳考核机制下，鉴于许多涉稳事件都是由与群众利益密切相关的重大决策引发，地方政府规定凡是重大决策都要实施稳评，将稳评作为重大决策出台、实施的前置条件和刚性门槛，以实现社会稳定风险的源头治理，并将稳评与地方绩效考核或目标责任制相结合，以强化地方政府决策者的风险意识，促进决策的科学化，增强执政合法性的基础。

然而，地方政府在稳评运行时往往出现象征性执行行为，其根本原因在于稳评的制度设计在一定程度上与地方政府的经济发展理念相悖。随着中央与地方财权、事权关系的明确尤其是1994年分税制改革以后，地方政府作为相对独立的经济利益主体肩负着经济发展的巨大任务并有着强大动力，在“GDP导向”理念下形成了经济至上的发展模式，并由此形成了依据经济发展政绩作为主要标准选任、提拔官员的晋升锦标赛模式，从而在根本上决定了地方政府的决策和行为逻辑。重大决策是经济社会发展的重要引擎和主要抓手，但稳评不过关该重大决策就无法出台、实施甚至被取消，从而对地方经济发展产生重要影响，这显然与地方政府GDP至上的经济发展模式相悖。在稳定与发展的张力角逐中，地方政府单向度的经济思维和非理性的政绩冲动，往往使之选择后者而置稳定责任于不顾，甚至形成稳评会增加决策环节、加重政府负担、影响经济发展的错误认知，并在实践中不能按照既有的制度设计和程序规范开展稳评，而是选择各种权宜化、策略性的变通方式，甚至“操纵”稳评的具体运行，如在稳评对象选择上“避重就轻”，只选择风险小的项目开展稳评；扩大稳评调查范围，提高重大决策支持率，人为“降低”风险程度。“地方政府通过一系列变通方式将自身意志巧妙地融入稳评中，既没有暴露出明显的程序规范问题，又能够成功应付上级的检查考核和责任追究，最终达到自身目的。”[10]由此，稳评沦为地方政府增加重大决策“合法性”的必要程序，成为重大决策引发涉稳事件的一个免责工具。

2.公众：风险感知与利益表达

作为重大决策的实施对象，公众是稳评的核心利益相关者。根据公众与重大决策利益关系的紧密程度，可以分为直接利益相关公众和间接利益相关公众。无论何种类型的公众，其在稳评中的行动逻辑都遵循风险感知-利益表达路径。

首先，公众参与稳评的主要依据是风险感知。社会稳定风险是一种综合性的社会性风险，引发它的因素是多元化的，既可能是重大决策本身在科学性上的不确定性，也可能是由于利益相关者的不知情，亦有可能是对政府的不信任[11]。从社会心理角度看，公众主要基于经验和情感视角去判断重大决策对其的影响，其在感知社会稳定风险时，往往会加入自身的价值与偏好，使得社会稳定风险并非独立于现实的客观存在，不同的人由于价值理念、经济条件、社会地位、教育程度、生活方式等不同，对社会稳定风险的感知不同，对于特定风险的接受程度也存在很大差异。“许多影响社会稳定的风险因素之所以最终演化为严重的社会冲突，并非由于现实的风险巨大而难以遏止和化解掉，而在很大程度上源于不同利益相关者风险感知的差异性，以及由这种差异性导致的风险应对行为。”[12]

其次，公眾参与稳评的主要目标是利益表达。重大决策尤其是一些邻避项目，尽管可以给全体公众带来整体性社会收益，但却会让周边居民承担其负外部性，如环境污染、资产贬值以及可能的污名化导致的心理不适等。在政府和企业严控信息的“黑箱式”治理模式下，公众如何表达利益诉求就成为现实难题。稳评机制的设立，将以公众为代表的社会力量导入决策过程，为公众提供了一种利益表达的途径。在稳评实践中，公众通过座谈会、听证会、个别访谈、问卷调查等形式表达其利益诉求和政策建议，进而对最终的决策施加影响。

3.企业：利润最大化与社会责任

根据重大决策所属领域，稳评类型可以分为项目类稳评和政策类稳评，而项目类稳评又是当前稳评的主要类型，其必然涉及项目建设方-企业。作为稳评利益相关者的企业又可以划分为两种类型：一类是作为重大项目建设单位的企业，一类是受重大项目影响的企业。由于后者的行为逻辑与公众具有很大的相似性，都是进行利益表达，因此，本文只讨论前者的行为逻辑。作为重大项目建设单位的企业，可以凭借自身资源为重大项目建设提供必要的人力、财力和物力，同时获得相应的经济利益（项目投资产生的利润）和社会效益（增加就业机会、拉动产业发展等），是社会稳定风险的制造者、受益者或受害者。

学界一般基于“理性经济人”假设，从“效率视角”看待企业的行为逻辑，认为企业都是追求效率最大化或利润最大化的组织，作为稳评利益相关者的企业亦是如此。然而，由于重大项目涉及公共利益，社会关注度高，特别是国有企业和国有控股企业的投资项目，企业本身就是稳评责任主体。因此，企业的行为目标不能局限于经济利益，还要在遵循相关法律法规的前提下，注重社会效益，承担更多的社会责任。

4.专家：理性主义与角色异化

随着社会问题的日益复杂化，拥有专业知识的专家成为公众获得安全感的重要基础，其在公共决策过程中发挥着信息咨询、科学论证、增强决策科学性和权威性等重要功能。2017年6月，国务院发布的《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》强调，专业性、技术性较强的决策事项，需要进行专家论证的，应当组织论证其必要性、科学性。稳评实践中，专家会参与到稳评调研、风险分析与论证、稳评报告评审等整个稳评过程。一般来讲，专家参与稳评主要有两种形式：一是作为决策部门的“外脑”开展专业的风险分析，为稳评提供咨询意见和决策依据；二是为公众提供专业的风险解读，并借助自身掌握的传播渠道释放稳评信息，影响公众的风险认知和政策偏好。

专家在稳评中奉行理性主义的行动逻辑，并站在中立立场客观、理性地开展稳评。专家专业性和中立性的双重特性保证了稳评结论的有效性。然而稳评实践中专家容易出现角色异化现象，即违背客观性原则作出与事实相悖的结论，原因在于：一是学科惯性。学科惯性是指“专业人员狭隘的局限于自己的专业，不能有效地与他人合作”[13]。专家在稳评中往往根据自己的专业特长得出结论，但稳评需要多方面的专业知识，这就容易导致结论的片面性。二是自利动机。依据公共选择理论，任何人都是“经济人”，都追求自身利益最大化，稳评专家也不例外，当稳评结论与专家个体利益相联系时，专家极可能违背客观宗旨去获取自身利益最大化。三是利益掣肘。稳评专家受雇于政府机构或企业，极易被决策责任单位或利益相关方“俘获”。稳评中如果专家意见与自身利益不一致时，相关利益团体就会采取相应的操纵行为，使专家因利益诱惑或者因力量对比差异而被收买或控制，从而丧失中立性成为利益团体意见和政策的诠释者，即成为所谓的“木偶专家”。“专家们或者被利益集团所雇佣而参与决策过程，成为‘被管制者用以‘捕获管制者的工具；也有可能被政府所雇佣，提供‘政府定制的专家意见，成为‘论证政府所欲求的决策方案的工具。”[14]

5.专业机构：独立宗旨与利益输送

评估中的“第三方”是与被评对象的“第一方”和服务对象的“第二方”既没有行政隶属关系、也没有经济利益关系的一方，广义上包括专业机构、专家学者、社会公众等。在稳评实践中，第三方主要是指接受稳评责任主体委托、开展具体稳评业务的专业机构。一般来讲，作为第三方的专业机构不应被视作是重大决策利益相关者，但由于专业机构作为稳评执行主体，其评估结论对重大决策能否实施有重大影响，且其开展稳评的经费一般来源于委托方即重大决策责任主体，因而它实际上也是稳评的利益相关者。

专业机构参与稳评，其最大优势就是身份上的独立性和业务上的专业性。因此，奉行独立宗旨，凭借专业优势开展稳评，降低稳评成本，保障稳评结论客观性，是专业机构参与稳评的行动逻辑。然而，由于当前稳评第三方市场发展不成熟，第三方参与机制缺乏规范，稳评专业机构和专业人员的资质认定缺乏统一标准，稳评费用标准以及对专业机构的监督管理也没有法律法规明确规定，导致稳评市场存在无序化竞争现象。在这样的市场环境下，一些专业机构在稳评中违背独立宗旨，与委托方存在利益输送问题。

需要说明的是，上文仅仅是对稳评利益相关者尤其是核心利益相关者行动逻辑较为粗犷的勾勒，一些边缘利益相关者或潜在利益相关者，如作为信息发布、民意表达平台和联结决策者与公众沟通渠道的媒体，没有直接利益关系但又极可能在某种触发机制作用下成为参与者的“围观”公眾等，未被纳入讨论之中，但这并不影响本文对稳评主体诸模式的分析和稳评利益相关者参与模式的构建。

三、从政府主导到利益相关者参与：稳评主体诸模式

随着社会科学的不断发展，其认识论基础已经从过去的实证主义一元论转型至多元范式竞争的局面，出现了实证主义、后实证主义、建构主义、后现代主义等并存的局面，特别是建构主义的兴起对传统的实证主义提出了严峻挑战。稳评主体模式的演变与稳评认识论基础的变化紧密相关，其在不断的实践探索中经历了从本位主义的政府主导模式，到推崇实证主义的专家理性模式，再到信奉建构主义的利益相关者参与模式的转变。

1.本位主义：稳评的政府主导模式

稳评的政府主导模式以“行政决策机关为主，专家参与为辅”为主要形式，将稳评看作是一种“技术性程序”，认为掌握充分信息和专业知识的政府并辅之以相关专家，就可以测度出重大决策社会稳定风险的发生概率。当前我国稳评实行的就是政府主导模式，国内各地已经颁布的稳评政策文本中，关于稳评主体的规定几乎都遵循“属地管理、分级负责”和“谁决策、谁负责”原则，将重大决策的提出、起草、审批、实施等政府职能部门作为稳评责任主体，负责具体实施稳评，即稳评责任主体就是执行主体。虽然部分地方政策文本规定可以委托其他主体开展稳评，但这并不是主流做法，且该规定并无强制性。即便有些地方政府正在大力开展第三方稳评，但整个稳评过程仍然由政府主导和掌控，第三方评估机构的选择和稳评方案是根据决策主体政治意图确定的，政府可以将自己带有明显倾向性的意见渗透到稳评结论中。

作为重大决策制定者和执行者的政府，毋庸置疑应是稳评主体，且政府主导模式在稳评开展之初是具有现实意义的，但政府决策部门既作为稳评责任主体，又作为稳评执行主体，集重大决策制定与稳评职能于一身，既是裁判员又是运动员，则属于典型的自我评估。由于社会稳定风险具有很强的不确定性，借助这种不确定性，在信息收集不够充分、数据处理不够准确、利益相关者之间无法进行充分的对抗式论证的情况下，政府可以轻易将其价值偏好和利益诉求渗入稳评当中。同时，重大决策因其对于整个社会的正外部性很容易被地方政府贴上“公共利益”标签，将稳评封闭在政府系统内部，于是利益相关者之间的风险沟通被忽略，利益相关者的利益诉求被屏蔽。由此可见，稳评的政府主导模式极易沦为论证重大决策可行性的背书工具，使得稳评流于形式。

2.实证主义：稳评的专家理性模式

随着社会科学对技术尤其对统计技术的强调，人们常常把评估当作咨询工作的一个技术过程，甚至是一种纯粹的科学过程，稳评亦是如此。作为一种评估技术，科学性是稳评内在的必然要求。稳评的科学性是指评估主体基于事实与价值相分离原则，通过科学的定性、定量方法，在大量客观、真实的一手数据资料基础上，准确界定重大决策蕴含的社会稳定风险，并对社会稳定风险的原因、后果、发生概率等进行识别、分析与评价，保证评估结论是“科学回答”而不是“价值权衡”。稳评的科学性决定了稳评需要依赖专家知识，而崇尚实证主义，注重社会精英和专家话语，强调运用科学技术和数学模型构建评估指标体系的专家理性模式，正好满足了稳评的科学性要求。

社会科学中的实证主义建立在从自然和物理科学的实证主义的描述中借用来的概念和方法之一，是一种关于社会结构和社会过程的实际知识的总结[15]。专家理性模式崇尚实证主义精神，注重社会精英和专家话语，主张运用科学技术和数学模型来构建评估风险的指标体系以及防御风险体系，以在最大程度上提高评估的科学性[16]。专家理性模式具有很强的优越性，它可以运用科学技术识别、描述、评估风险，并能够对风险进行量化，制造风险的可接受量度，使风险评估和风险防范具有较好的可操作性，在最大程度上提高稳评的科学性。同时，由于风险的感知属性，不同主体对风险的认知差异很大，对风险的接受程度也有很大区别，因而需要专家依据专业知识做出科学评判。

当前，稳评政府主导模式因封闭性、科学性不强、形式主义等特征遭到批判，而越来越多的稳评业务由稳评责任主体委托给第三方专业机构，这些专业机构拥有丰富的专业知识和稳评经验，掌握着实证主义调查方法，运用科学技术评判风险等级，为稳评提供了真正科学意义上的理性支撑，也将政治权力介入稳评的色彩降至最低。然而，社会稳定风险是一种次生、综合性、社会性风险，其影响元素多元、影响因子难以量化、数据样本有限以及评估指标局限性等特性，使其难以完全比照技术性评估进行，是一种独特的“知识与无知的结合”。因此，稳评不能仅仅被看作是一种纯粹的科学技术过程而忽视其社会、政治、价值取向等基本特征。相反，专家理性模式过于强调专家的绝对话语权而忽视其他群体的意见，专家也会由于知识不确定性出现“理性不足”以及因利益掣肘出现“被俘获”现象，从而陷入“官僚制独白式”和“无政府主义”漩涡之中，导致评估结论与事实偏离，公众与专家之间产生信任罅隙。“当技术专家建议决策者应当如何设计决策以控制风险的时候，他们不再是协助公共治理控制风险，而实际上是在生产更大的不确定性，因为他们的行为已经跨越了技术科学的功能边界。”[17]

3.建构主义：稳评的利益相关者参与模式

以乌尔里希·贝克、安东尼·吉登斯为代表的风险制度学派认为，风险具有建构性，应从诸如社会制度、社会角色、利益立场等社会性因素探求风险治理之道。以玛丽·道格拉斯、斯科特·拉什为代表的风险文化学派则指出，风险是社会建构的产物，其主要取决于人类作为社群的主观认知，风险的严重性并不在于风险本身，而在于风险的附着对象[18]。风险的社会建构性使得风险与利益相关者的风险感知存在重大关联，风险行为或风险争议主要源自于不同利益相关者的风险感知及其差异性，对风险治理需要以利益相关者间的风险沟通为前提。

社会稳定风险不仅具有社会建构性，还在科学知识上存在不可认知、不可解释的“不确定性”。科学永远不能单独成为风险决策的充分基础，它不可避免地要求对诸如风险的可接受性和控制成本的合理性等问题作出價值判断，特别是社会稳定风险具有较强的感知属性，使得科学与价值往往处于对立境地。从科学、理性角度看，没有绝对的安全和稳定，风险总是客观存在的。专家关注风险评估，而公众要求零风险，他们对风险-收益具有不同认知。“由于专家对风险评估与公众风险认知之间存在巨大差异，往往造成两个不同群体之间的冲突，严重时会出现信任危机，影响公众对科学和政府的信任”[19]。因此，20世纪80年代以来，国际上社会影响评估模式已从以专家决策为核心的实证主义转向以利益相关者参与为核心的建构主义，稳评亦是如此。

与实证主义评估模式持有的实证假设的本体论和矛盾假设的认识论不同，建构主义评估模式建立在一种截然不同于实证科学的质疑式研究范式基础之上，认为评估并不是一系列的结论、建议或价值判断，而是关于主张、焦虑和争议的协商程序，它秉持“个例化”假设来开展评估，即拒绝通则方式，否认科技理性和精英决策的绝对权威，提倡一种全面的积极参与，要求利益相关者和其他相关人在评估中处于平等地位，无论在评估方案的设计、实施、解释还是最后的结论阶段，都要求以政治上完全的平等和控制来对待他们，从而建立一种评估者和利益相关者的互动模式来确保评估质量[15]。因此，不同于技术类风险评估秉持的价值中立立场，稳评本身就持有明确的价值判断与立场倾向，要求决策主体充分考虑重大决策的社会影响，保障利益相关者的合法权益，注重探寻利益相关者的风险感知，将利益相关者作为稳评主体纳入稳评中来，并开展充分的风险沟通。

四、利益相关者参与模式：稳评主体的模式选择与现实困境

稳评实践的发展证明，稳评不能仅仅被看作是一种“技术性评估”，而是一种具有高度复杂性的“社会性评估”，超出了任何单一专家系统可以解释和控制的范畴，单纯依赖地方政府或者专家系统去精确地预测出社会稳定风险的发生概率，即使在道德预设和制度期待上是绝对正当的，在理论和技术上也不一定是合理的。因此，建构主义遵循事实与价值整合的原则，融合了专家理性模式科学性、专业化的优点，又以利益相关者参与为基础，促进了决策过程向社会的开放，有利于打破“精英-专家”的决策壟断地位，克服技术官僚和专家决策存在的有限理性缺陷，实现实证评估与规范评估的统一，因而拥有其他评估模式无法比拟的优势。基于此，稳评主体模式不能再由政府主导或专家主导，构建稳评的利益相关者参与模式（图1），成为当前我国稳评主体模式的理想选择。

所谓稳评利益相关者参与模式，是指基于建构主义理念，从满足利益相关者需求出发，以利益相关者之间的相互信任为基础，尊重和承认利益相关者的价值差异，吸纳各利益相关者广泛参与，在沟通协商中表达各自利益诉求，共同化解利益冲突，其实质就是建立在对重大决策认同基础上的利益相关者合作或集体选择。20世纪90年代以来公共管理领域盛行的网络治理理论、合作治理理论、整体性治理理论、利益相关者理论等，都为构建稳评利益相关者参与模式提供了理论基础。其实，我国建立稳评机制的重要目标就是发挥稳评的民主功能，即通过稳评这一程序在重大决策过程中的嵌入，让利益相关者进行公开争论、沟通协商与理性妥协，以达成集体行动的制度目标。近年来，国家越来越注重发挥稳评的民主功能，无论是国家层面的顶层设计还是地方层面的规章制度，对稳评中的利益相关者参与都给予了高度重视，并做出了明确具体的规定和要求，特别是加强了风险沟通环节的设计，“听取各方意见”已经成为各地稳评政策文本和稳评实践执行中的“规定动作”。

然而，目前实践中的稳评主体模式仍然是政府主导模式或专家理性模式，政府、专家在稳评过程中掌握着绝对话语权，而以公众为代表的核心利益相关者，往往只是风险决策的被动接受者，本应作为稳评核心环节的利益相关者参与，或是被评估主体无意或有意的省略掉，或是成为重大决策实施前流于形式的宣传告知，陷入一种“被代表”境地，稳评结论往往是“少数人的对话”而不是利益相关者之间充分沟通的结果。因此，对重大决策持有差异化风险感知的利益相关者，其利益诉求和政策建议很难借助稳评这一制度化的沟通程序得到真正表达，更无法得到决策主体的有效回应，稳评中的利益相关者参与流于形式。具体来讲，当前稳评利益相关者参与模式尚未形成的原因主要有：

1.政府决策体制的制度掣肘

任何一种制度创新，都存在于既定的行政文化和政府规制中，并在其影响下通过一定的行为活动表现出来。稳评机制这一制度设置的重要目标，就是采用一种制度化方式将利益相关者纳入到重大决策过程之中，压缩地方政府在重大决策过程中变通操作的空间，在一定程度上规范地方政府特别是行政机关的自由裁量权限，确保决策的科学性和民主化，其遵循的是一种自下而上的决策逻辑，而这与现行地方政府的决策逻辑相悖。在中国官僚制组织内部，行政权力主导着各种资源分配，精英化封闭决策是主要决策方式，其重要表现就是地方政府决策事项要经过上级层层批复，只有获得上级准许后，决策程序才能进入实质性阶段。因此，地方政府决策权的合法性来源于上级，遵循的是自上而下的集权决策逻辑。显然，在当前政治生态下，稳评自下而上的决策逻辑尚无法撼动地方政府自上而下的集权决策逻辑。

2.公众参与能力的现实羁绊

从某种程度上来讲，稳评就是以公众参与为核心的共识寻求过程，其目标不仅是要通过公众参与收集公众意见，获取稳评需要的相关信息，更重要的是赋予公众一定的知情权、参与权和决策权，获得公众对重大决策的认可和接受。然而，公民参与风险沟通不仅有赖于政治体制的接受能力，也有赖于公众自身参与的能力。在当前互联网+时代，QQ、微信、微博等新媒体的兴起改变了公民的信息权模式，实现了从传播权利向传播权力转变的技术赋权，极大地提高了公众参与公共决策的能力。同时，中国不断推进的民主进程和公民社会的日益成长，有助于建立普遍而公正的利益表达、利益博弈的制度化参与机制。然而，当前稳评中的公众参与仍然面临很大的现实困境。长期以来中国社会缺乏培育公民社会成长的环境，公民参与制度阙如，利益表达渠道缺乏，导致公民参与意识不强，参与能力和素质不高，这在稳评领域就表现为缺乏公众参与稳评的制度设计，公众参与稳评的主体地位、参与方式、参与范围、参与强度等尚没有相关制度规定，从程序到实体严重制约着公众参与稳评的效果。张乐、童星对当前公众参与稳评面临困境的原因进行了精辟概括，即“目标狭隘与公众参与被操纵、知识壁垒与公众参与受限制、权力宰制与公众参与走形式”。

3.专业机构的发展滞后

在稳评利益相关者参与模式下，专业机构既是稳评的具体实施者，又是稳评利益相关者之间开展风险沟通的组织者、协调者，其能力高低对稳评质量有重大影响。然而，当前我国稳评专业机构发展滞后，其原因主要有：一是稳评专业机构发展起步较晚。将稳评责任主体与执行主体分离，由专业机构承担具体的稳评工作只是近几年的事情，导致国内具备稳评资质的专业机构数量较少。二是稳评专业机构专业化不足。当前多数稳评专业机构是从事多项评估服务（如环评、安评、地评等）的综合评估公司，稳评只是其很小的一部分业务，且多数专业机构认为稳评技术含量较低，对稳评业务不是特别重视，导致稳评专业人才储备不足，也没有形成一套比较成熟的稳评操作体系，稳评专业化水平亟待提高。三是稳评专业机构配套制度匮乏。目前稳评领域的第三方准入机制尚没有形成，缺乏专业机构参与稳评的行业规制和业务规范，稳评专业机构和专业人员的资格认定标准和咨询服务的收费标准都还没有明确的法律规定，政府也缺乏对稳评专业机构经营行为的监督管理，稳评市场存在无序化竞争现象。

五、模式构建：稳评利益相关者参与的优化路径

要构建稳评的利益相关者参与模式，使其既能规制行政权力的恣意和专断，又能实现利益相关者的充分参与，关键在于政府、公众、专业机构等核心利益相关者在稳评中主体作用的发挥。

1.政府：调整稳评理念，注重风险沟通

风险沟通是个体、群体以及机构之间交换信息和看法的相互作用过程，是利益相关者有效参与稳评的关键，而政府在其中扮演着关键角色。地方政府应调整封闭式的稳评理念，转变传统的“隐瞒-压制”策略，增强稳评的开放性。

（1）堅持信息公开。从某种程度上来讲，评估就是一种以信息为最终产品的调查形式，而公开透明的信息互通是各利益相关者在稳评风险沟通中相互信任、达成共识的基础和前提。当前稳评中利益相关者参与之所以流于形式，一个重要原因就在于稳评信息没有充分公开，甚至由于政府与其他利益相关者之间的信息不对称导致政府在风险沟通中面临信任危机。因此，稳评中地方政府尤其是重大决策责任主体要坚持信息公开，建立专门的稳评信息发布平台，在稳评各阶段的重要时间节点，及时、准确地发布稳评相关信息，如重大决策的基本情况、评估执行主体的资质、访谈的相关内容等，并将评估结果向社会公开，确保利益相关者的知情权、参与权、监督权，从而让利益相关者深度参与稳评。

（2）开展双向风险沟通。稳评中开展双向风险沟通能够改变利益相关者的风险认知和收益分配，重建对专家提供的科学评估和建立在该基础之上的公共决策的信任。当前我国地方稳评的风险沟通环节，还基本停留在教育、劝说、通知等线性信息传递的“单向宣传模式”阶段，非但没有化解利益相关者对社会稳定风险的恐惧和对抗，反而增加了利益相关者的疑虑，抑制了参与稳评的热情。因此，稳评必须坚持双向沟通，地方政府要赋予利益相关者实质性的参与权力，搭建利益相关者之间的沟通对话平台，积极回应利益相关者提出的利益诉求，充分吸纳其提出的合理建议，建立起有效的互动机制。

（3）明确不同阶段风险沟通的重点。不仅要在稳评的不同阶段开展风险沟通，还要明确不同阶段风险沟通的重点。具体来讲，在充分听取意见阶段，风险沟通的重点在于准确识别利益相关者，全面搜集相关的风险信息；在全面分析论证阶段，风险沟通应注重利益相关者意见的系统梳理以及专家的科学论证；在确定风险等级、提出评估报告阶段，风险沟通主要是利益相关者之间的讨论、协商与妥协；在风险防范与化解阶段，对政策执行的反馈和决策责任单位对利益相关者意见的有效回应是风险沟通的重点。

2.公众：提高公众参与能力，优化公众参与流程

（1）提高公众参与能力。一方面，公众要增强参与稳评的主体意识，并通过形式灵活的学习，掌握参与稳评的基本知识和技能，祛除参与稳评的知识壁垒，提高参与稳评的各种能力，克服安东尼·唐斯所说的“理性无知”，既要避免做稳评中“沉默的大多数”，更要杜绝发生情绪化发泄的非理性行为，变在稳评中的被动参与、盲目参与为主动参与、理性参与，提高参与稳评的效度。另一方面，政府要通过信息公开、舆论宣传、教育培训等途径，主动提高公众的稳评参与能力，降低政治权力和行政干预对公众参与稳评的影响，避免发生公众参与稳评的被操纵行为，并通过提高参与公众的代表性、规范公众参与的程序等措施，实现公众参与稳评的有序化。

（2）优化公众参与流程。当前各地稳评文本中都将公众参与作为稳评的重要环节，特别是维稳部门明确要求稳评报告中必须附有相应数量的由公民参与的调查问卷和访谈记录。然而，很多地方把公众参与仅仅看作是民意的搜集工具，公众参与只限于填填问卷、参加座谈会等，导致公众意见和诉求无法得到有效回应，稳评最终沦为公众象征性参与的形式主义评估。因此，除了从根本上提高公众稳评参与能力，还要在技术上优化公众稳评参与流程，确保公众的有效参与。张乐、童星在借鉴国外共识会议基本流程的基础上，构建了具有中国特色的公众参与稳评的优化模型（图2），对优化当前稳评公众参与流程具有很强的借鉴意义。

3.专业稳评机构：提高自身专业能力，完善激励约束制度

作为稳评执行主体的专业机构，在稳评过程中对利益相关者参与承担着组织者、协调者的角色，其能否有效组织、引导利益相关者参与对稳评利益相关者参与模式的实现具有重要影响。

（1）提高自身专业能力。首先，加强稳评理论研究。专业机构要通过科学研究，构建一套科学合理的稳评指标体系、操作程序和评估方法，实现稳评操作的规范化与科学化。其次，加强稳评专业人才建设。专业机构一方面要加大对所属专业人员的培训力度，不断提高专业人员的专业化水平，另一方面要建立涵盖具有不同专业背景的稳评专家库，并通过与政府维稳部门、高校、行业协会等定期或不定期地举办各种形式的培训班、研讨会等活动，培养具有实践操作能力的稳评专业人才。再次，加强与稳评利益相关者之间的合作。专业机构要在保持独立性的前提下，努力构建与稳评利益相关者之间良好的协作关系，取得政府、公众、专家、媒体等利益相关者的信任和支持。

（2）完善激励约束制度。首先，明确专业机构参与稳评的主体地位。要从法律制度层面赋予专业机构作为第三方在稳评中的主体地位，明确其作为稳评执行主体的合法性和独立性，厘清专业机构与利益相关方的权利义务关系，推动专业机构参与稳评的制度化、法治化。其次，健全专业机构参与稳评的机制规范。要构建专业机构参与稳评的准入和遴选机制，建立相关的行业规制和业务规范，推动专业机构参与稳评的规范化、有序化。再次，制定评估问责机制。加强对专业机构稳评行为的监控和稳评报告质量的评判，取消未按照规定内容和程序开展评估、伪造调查事实、虚构稳评结论或为迎合委托方而刻意降低风险等级的专业机构的稳评资质；对已造成重大决策失误或重大损失的，还要追究其法律责任。最后，加强行业自律。专业机构要加强自律，提高职业操守，并通过成立稳评行业协会、规范行业内部管理、践行行业自律公约等措施，提高专业机构开展稳评的自律化、自治化程度。

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Abstract： The social stability risk assessment involve complex stakeholder interpersonal behavior， so the quality of social stability risk assessment depends on the stakeholder participation to a great extent. Because of different interests demand the stakeholders in social stability risk assessment have different action logic： the government presented as maintain stability pressure and symbolic implementation； the public presented as risk perception and interest expression； the company presented as profit maximization and social responsibility； the expert presented as rationalism and personas alienation； the professional firm presented as independent aim and benefit delivery. On this basis， this paper establishes the analysis framework of social stability risk assessment which is the departmentalism of government-orient pattern， the positivism methodology of expert rationalism pattern， the structuralism of stakeholder participation pattern. Based on the three body patterns of social stability risk assessment by comparison， the structuralism of stakeholder participation pattern is the ideal choice for China at present， which follows the principle of fact/value conformity， compromises advantages of various assessment patterns and achieves the unity of positive assessment and specification assessment. However， China stakeholder participation pattern of social stability risk assessment has not established at present because of the system constraint of government policy system， the real yoke of public participation ability and the lag of professional firm， so the government， the public and the professional firm need take corresponding actions.

Keywords： Major Policy； Social Stability Risk Assessment； Stakeholder Participation； Action Logic； Pattern Construction