湖北自贸区改革创新成效、问题与建议

管志鹏

摘 要：湖北自贸区于2016年8月获准为第三批自贸区试点，于2017年4月正式挂牌成立。湖北自贸区挂牌运行一周年，以制度创新为核心，在行政管理机制优化、科技创新、产业转型升级等方面取得改革创新成效，对湖北省经济体制改革、转变政府职能、提高对外开放水平、推动经济提质增效有深远影响。本文对此进行了详细论述。

关键词：湖北自贸区；改革；创新

一、湖北自贸区改革创新成效及经验

1.湖北自贸区改革创新成效

一是行政管理体制优化。湖北自贸试验区总体方案明确的170项试验任务已启动160项，启动率达94%，已完成32项，正在落实128项。在简政放权，制度创新方面，深入推进“放管服”改革。其一是坚决放。向自贸区下放61项省级经济社会管理权限，推进证照分离改革，全面实施“27证合一”，工商登记审批精简85%、资质资格认定压减44%。其二是有效管。建立“双随机”等工作机制，全面涵盖“事中审批”许可机制、“事后监管”协同机制。其三是优服务。推出20多项税收服务创新举措，在全国首创涉税执法容缺容错机制。

二是吸引顶尖人才推进科技创新发展。突出创新驱动发展，服务于自贸区建设，湖北省先后出台“科技十条”和“黄金十条”等系列政策措施，形成湖北自贸区传统产业改造升级的政策框架体系，推进科技成果知识产权混合所有制改革；强化科研人员激励，以“3551人才计划”吸引了海内外4000多个人才团队、8000多位博士在武汉城市圈所属开发区创新创业。截至今年3月底，湖北自贸区引进3名诺贝尔奖得主，聚集55名中外院士、125名国家“万人计划”专家，412名国家“千人计划”专家，成为中部首屈一指的顶尖人才高地。

三是市场主体优质增长。截至今年2月底，武汉、襄阳、宜昌三大片区共新增市场主体10697家，企业科技含量高。武汉片区吸引美国半导体设备、科大讯飞、上海联影、小米等重点项目，一批世界500强项目、“互联网+独角兽”企业落地，全力推进国家存储器基地。襄阳片区围绕新能源汽车、高端装备、现代物流等产业，引进飞龙跃江新能源汽车、马茨汽车、骆驼集团企业和重大项目。宜昌片区聚焦高端服务业，吸引阿里巴巴国际站、宜贸通、全橙通等外贸龙头企业和商业服务平台。

2.湖北自贸区改革创新主要经验

一是发挥高校、科研机构云集的优势，整合智力资源，激发创新潜力。湖北高校、科研机构云集，科研成果众多。全省建有160家省级工程研究中心（工程实验室）、475家省级企业技术中心。2017年登记重大科技成果1600項。其中，基础理论成果20项，应用技术成果1540项，软科学成果40项。全年签订技术合同24742项，技术合同成交金额1066.0亿元。

二是突出片区特色，协调发展，坚持问题导向和效果导向，形成可复制推广经验。从功能上看，武汉片区是研发和管理总部，襄阳片区是制造工厂，宜昌片区是绿色经济基地。自贸区注重统筹协调，破除行政壁垒，实现资源要素跨区域流动、公共服务跨区域保障的一体化开放格局。一方面，推进产业一体化进程。襄阳、宜昌片区，利用武汉片区交通区位、销售市场、科技信息、人才等优势，以“园外园”形式开展产业对接，武汉东湖高新区已在全省建立20多个“园外园”。另一方面，推动形成一体化市场。三个片区已形成统一的市场主体准入政策体系，初步建立工商登记注册机关协调联动机制，基本实现信贷资源区内自由流动和合理配置，信贷市场、票据市场、支付结算、金融信息、外汇服务等同城化建设初见成效。

湖北自贸区坚持问题导向和效果导向，多项改革措施走在全国前列，形成一批可复制推广的经验。如投资项目审批建成“同步受理、同步办理、限时办结、互抄互告、信息公开”的网上联合审批新模式，实现投资项目从提出申请到开工建设前“所有事项、所有层级、所有部门、所有流程”网上联审四个全覆盖，被国家发展改革委确定为“湖北模式”，全国已有9个省、市、自治区复制经验做法。

二、湖北自贸区改革创新中存在的问题

1.协调配合不够、政策措施精准性不高

一是省自贸办协调管理机制不科学。目前省自贸办采取的专题组管理模式，层级太多，分工太杂，在一定程度上降低了行政效能。按照现行管理模式，大部分时间和精力都耗费在与专题组各成员单位的材料催报方面，而忽视了对自贸区片区和企业的调查研究。二是跨部门协调难度大。湖北自贸区有170项改革任务，按对应的部门职能，每项任务由多家牵头单位和责任单位协调配合推进，工作过程中难免出现推诿等情况。三是政策措施精准性不高。湖北自贸区在总体方案指导下，相关部门配合总体方案相继出台一系列政策文件，但因部门协调不够顺畅，调查研究不深入，市场化、法治化手段运用不充分，导致政策措施缺乏精准性。另外，由于三个自贸片区都在原有的高新技术开发区内，片区面积分散且相对较小，片区管委会的机构和工作力量薄弱，许多基础性工作尚未开展，省直各部门开发建设的信息系统和数据库也因此均无法有效筛选相关数据，无法为自贸区建设提供公共信息服务，也难以针对自贸区出台具体政策措施。

2.权限下放不充分与承接不住的矛盾

湖北省级经济管理权限下放了61项至自贸区，与第三批其他自贸区对比属下放较少的，河南下放455项、陕西下放213项、重庆下放174项。据调研情况显示，下放的省级权限中对减少审批频次没有显著作用，市场关注度较高的管理权限下放较少。自贸区一方面期待更多的省级权限下放，另一方面又存在没有承接主体、业务人员不足等承接不住的矛盾。自贸区管委会权责不明，机构设置不全，人员配备不足，当前不具备承接数百项省级经济社会管理权限的条件。即便有些权限下放至自贸区，但又因没有市场需求而闲置，有政策没有市场需求的现象在自贸区170项改革任务中也有体现。

3.大胆试、大胆闯、自主改精神不够

湖北自贸区170项改革任务除4条中央事权项外，其他166条均已启动，落地实施率达80%，总结拟向全省复制推广经验13项，3项改革措施收入国家自贸区重要改革经验目录（全国共31项）。从这些数据上看，湖北自贸区改革力度很大，效果明显，确实取得了可喜的成就。但从自贸片区调研情况看，仍然存在改革畏首畏尾、踌躇不前的情形，大胆试、大胆闯、自主改的思想认识需要强化。自贸区改革多触碰到相关部门痛点，推进难度大，这就导致出台的改革措施一般较为偏向发展类，未能紧扣自贸区建设的核心目标，规避了改革痛点，未能解决当前亟待处理的问题，难以体现出自贸区改革前沿阵地所在。

三、湖北自贸区改革创新建议

1.加强统筹谋划、优化管理模式、畅通信息渠道

一是加强统筹谋划力度。省自贸办承担省自贸区工作领导小组的日常工作，进一步发挥统筹协调作用，明确省直部门及片区自贸区管委会职能。省直部门完善政策措施，加强与上级部门沟通，多争取国家层面支持。自贸片区加强部门间协调，摸清市场需求，找准改革方向。二是优化管理模式。省自贸办全面优化管理流程，实行扁平化管理，改进层级报送的工作方式，整合省直部门力量，提高工作时效性和精准性，避免行政资源浪费。三是畅通信息渠道。省自贸办进一步加强督促推进，全面优化业务主管部门之间、部门与自贸片区之间的联络渠道，实现高效、无障碍沟通。四是加快统计制度及信息化建设。省自贸办应统筹协调，尽快出台自贸区统计工作办法，明确统计口径和统计范围，切实开展统计工作，全面推动大数据与自贸区实体经济深度融合，以数据深度融合催生转型升级新动力，以数据汇聚应用释放政务服务新红利，以产业创新发展拓展经济增长新空间，最终实现以自贸区的高水平信息化建设带动促进全省产业转型升级和政府治理能力、公共服务水平全面提升的良好局面。

2.完善自贸区管委会职权、承接省级权限

一是明确自贸区管委会行政地位。加快出臺自贸区条例，赋予自贸区管委会完整的行政权力，尽快完善机构设置和人员配备。二是承接省级权限。加强业务衔接和人员指导培训工作，提升权限承接能力。同时，开展调查研究，关注市场动向，找准市场需求，向上申请必要的管理权限。三是弄清权限下放和政府职能转变的关系。自贸区设置和运行的核心是制度创新，成败的关键在于政府职能转变，权限下放只是实现政府职能转变的必要措施，并不等同于政府职能转变本身，权限下放是行政方法和程序等表面上的制度创新，最终目的是涉入制度结构性的深层领域，触及体制改革的核心问题。

3.总结创新经验、建立容错机制

一是总结创新经验。自贸区的改革创新路径无非两种：自上而下，自下而上。自贸区的改革创新应更注重市场主体呼声，自下而上应声而改，总结经验复制推广。企业投资项目“先建后验”改革就是自下而上改革的典型案例，襄阳片区深刻认识到企业报建流程复杂的难处，联合国土、城建等部门自主改革，在省发改委的全力支持下，极大地简化审批流程、缩短审批时限、加快项目落地。二是建立容错机制。改革是“摸着石头过河”，必然存在风险，为激励改革，各地自贸区条例中均有容错条款，改革的前置条件是符合法律、法规规定，但现实障碍往往是改革难以突破现行法律、法规瓶颈。对此，容错机制应进行扩大理解，针对特定的改革事项，在法律、法规未调整前，报备的“违法”改革视具体情况也应容错。

4.激励创新、促进产业集聚

落实制度创新成果，建设完善以企业为主体、市场为导向，创新链、产业链、资金链、政策链、人才链深度融合的技术创新体系。继续提升投资贸易自由化便利化水平和开放水平，营造国际化、市场户的良好创新环境。把形成的制度创新优势持续转化为功能优势和项目、规模、产业优势。将湖北自贸区打造成制度高地，逐步释放制度创新红利，不断壮大市场主体，促进产业集聚，形成长江经济带世界级产业集群。

（责任编辑：王文龙）