关于乡镇债务成因及化解对策的思考

周嘉文

摘 要：随着当前社会经济的快速发展，地方改革不断深化，乡镇政府债务已成为人们关注的热点。乡镇债务多数由财政赤字转化而来，是乡镇政府财政收支矛盾的综合反映。分析乡镇债务的成因，有助于在深层次认识债务的基础上找出切实可行的债务化解对策，为乡镇的进一步发展扫除拦路虎。本文对此进行了探讨。

关键词：乡镇政府债务；债务成因；化解对策

一、乡镇债务的整体情况

乡镇债务是指乡镇政府作为债务人取得公共收入，并按照约定在給定时期内对债权人一方的偿付义务。当前中国地方政府债务形势严峻，到2016年底几乎升至GDP 60%的警戒线，当前财政政策上总的措施多是减税降费，因而债务严重状况一时无法解决，大量债务会引发债务危机甚至导致地方政府破产的严重后果。

从各省地方政府债务情况看，依据国家财政局预算司公布数据，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额16.47万亿元，其中一般债务10.33万亿元，专项债务6.14万亿元。如此巨额债务与地方政府有限偿债能力极度不匹配，分析乡镇债务产生的原因并找到可行的化解对策至关重要。

二、乡镇债务特点

1.陈年老债滚存积累

20世纪90年代产生乡镇政府债务至今，20多年间乡镇的拆迁合并，有些债权债务关系已模糊，债务界限难划清，陈年老债积累严重。从最初盲目开办企业遗留债务到基础设施建设形成债务，从拖欠工资形成债务到筹资借款产生债务等等。有些地区以乡镇企业为担保贷款、政府和居民共同集资向企业或个人高息贷款，另有将自身财政收入作担保进行贷款，乡镇债务借贷头绪多、金额大、行为乱，一般年利率为8%―20%不等，这样最终造成集体欠百姓的不能兑现，原本居民应该交的不交，形成“三角债”的恶性循环，乡镇债务不断增长的趋势仍无法遏制，还有些地方旧债不止，新债又不断发生，很多乡镇企业经济收入耗散乃至为零，加之青壮年劳动力外出打工，乡镇的偿债能力弱。集资借款的债务由于长期积累，巨款利息又为偿债增加了负担，债务表面平静的后边，是挂账计息的“滚雪球”，这个雪球越滚越大。

2.债务硬，债权软

目前乡镇债务很多未能化解的多是“硬骨头”，往后就越来越难解决，其中占一定比例的是个人欠款，有的欠款人搬迁、有的人因为不确定因素而去世、也有的人身患疾病等无偿债能力；乡镇企业效益不好，居民工资性收入少，个体经济发展迟缓，投资风险高，经常发生债务无法偿还的情况；有些乡镇企业开始萎缩，资金流出现问题，企业亏空，乡镇政府为了让企业继续生存以带动当地居民就业而借债帮助填补企业的空洞；还有部分企业破产倒闭，债务人失踪，债权很难收回，以上这些都导致乡镇债务呆坏账占比高。乡镇债务一侧与集体相连，一侧与居民相连，集体借债建设基础设施、投资公益事业，却得不到举居民的认可，乡镇集体欠个人的债务又还不上，诱发债权人和债务人之间激烈的矛盾。债务是“钢”，债权是“泥”，一头硬一头软，依据现在的政策，税费改革中锁定的债权不能清收，国家粮食直接补贴的资金不能抵缴，然而居民拖欠集体形成的债务如果再不清收，债务不能偿还的同时还使得居民负担不公，给新的居民承担费用征收带来问题，又形成新的乡镇债务。

三、乡镇债务形成原因探析

1.财政体制的缺陷――财权与事权不匹配

自分税制财政体制改革后，中央和地方的财政占比日益变化，中央财政收入占全国财政收入逐渐增加，地方财政收入逐渐减少。那么出现这一现象的原因是什么呢？其中之一就是财权与事权的不匹配。在地方财政逐渐向中央汇聚的过程中，地方所要承担的事权却没变，包括义务教育、基础设施、环境保护、农民补贴等等，其中在义务教育这部分所投入的财力最大，主要是乡镇中小学教师的工资发放，在有些较为贫困的地区，很多老师的工资仍然拖欠。农业税取消后乡镇政府主要的收入来源切断，公共产品供给能力减弱，乡镇政府作为基层政府，受到上级政府限制，要求乡镇政府大大小小的事情都要汇报，导致乡镇政府积极性缺乏，不会主动地招商引资来增加财政收入。由于层层政府之间的转移支付力度不足，各级政府就只能靠自己来“解决”财政问题，造假，虚报等问题层出不穷。

2.片面追求形象工程而超前建设

压力型行政体制，赶超型发展战略和不适宜的政绩观是形成乡镇债务的直接原因。不完善的政绩考核机制，为了谋求上位，为了向上级展示自己在位时的政绩，乡镇干部常不顾及本级财政能力，肆意借债用于“形象工程”。经济是否发展是衡量乡镇政府业绩的重要因素之一，发展经济也是在位干部政绩的表现。许多乡镇政府领导为了自身利益不顾当地实际情况建设，例如在湖北鄂西山区的房县斥资8000万元建造建行政中心，豪华办公楼超批复投资3000多万元、超面积近1800平方米。而项目资金来自开发商先行垫资及政府出面借债等，因此将来的一段时间内，还债的艰巨任务还是由政府担任。这是一个典型的政绩工程的举债行为，像这样的实例还有很多，“先用几个亿建，再用几个亿拆”、“整改艰难继续消耗公共财政”、工业园区建设等，虽然有些项目对促进经发展短期内有一定的作用，但如果不考虑自身实力进行投资会导致政府举债不断增加。

3.减债措施不到位

乡镇机构臃肿，财务管理制度不规范，长期拖欠债务无法及时结清，乡镇政府陆续实施一系列减债措施，如湖南津市“两清两盘”的举措、重庆铜梁的“还债体系”、四川的“自救模式”等，不过我们也应看到各种减债政策都存在优劣，很多对主要领导缺乏具体考核指标，更多的只是涉及任用、离任审计及贪污挪用等方面的考核，较少对负债责任进行追究，所以一些乡镇领导没有把减债视为一项任务切实开展。实际考核机制不完善，加之债务数额大，结构复杂，乡镇政府大多对债务持等、望、推、拖的消极态度。有些乡镇表面看每年都能还银行一部分贷款利息，但是第二年又进行贷款，将所还利息贷回，会计做的账目看似每年都有还债，但长远看负债总额却不减反增。政府不能只做表面功夫，要真切制定科学的减债政策，促进乡镇经济的又好又快发展。

四、化解乡镇债务的路径选择

1.合理划分乡镇政府财权和事权关系

各级政府之间的财权与事权的不匹配致使其相互推卸责任，政府部门不办实事，居民诉求得不到满足，这大大影响到人们对政府的信任感和生活的幸福感。所以，首先划清政府之间的事权，界定责任，在此基礎上划分财权，做到“一资一事”，财权大于事权可能会滋生腐败，但财权小于事权不仅降低乡镇干部做事积极性，还会损害百姓利益，原本给百姓的福利可能因为财权的过少而被地方政府克扣。比如说占地方政府大部分支出的乡镇教师的工资应该由中央政府承担一部分，但现实是很大一部分资金给了国家高端学府，给高校老师做科研经费，学生在使用公共资产时也浪费无度，如果将这部分钱能分一部分给地方教师工资，吸引优秀人才去往乡镇。财权和事权统一后，还应该配套完整的监督管理体系，做到每一笔资金都有出处，每一笔支出都是合理的，并且使财政支出公开化、透明化，尽量让地方的钱管地方的事。古人常说，“又想马儿跑，又想马儿不吃草”，所以要权衡好这两者的关系。

2.转变乡镇政府职能，加强乡镇财务管理工作

乡镇政府财政问题与乡镇政府职能、财务管理工作有着密切的关系。要想化解乡镇政府财政危机，减少债务，必须从自身内部入手。第一要管控“形象工程”，建立一套完整合理的政绩评价管理体系至关重要。第二要建设出合理的政府财政支付结构，做到每一笔支出都是合理的，都要对外公开，让大众来监督政府工作，对于重大项目支出，一定要做好可行性方案的比较，切忌弄虚作假，最好上级政府都要在乡镇政府设置专门的项目监督部门，只要发现有不合理的支出就要向上级政府汇报，然后派出检查小组认证。第三乡镇财政管理的力度要加大。对于利用手中职权，通过公款直接或者间接地为自己获取利益的人，要果断从政府中剔除。同时，通过财政的优化管理，精简工作人员，将冗余的人派到需要的岗位，避免人浮于事。

3.注重债权债务重组等债务化解方案

国家出台清理化解乡镇债务的配套文件，希望各乡镇在摸清底数、分清责任后逐年化解债务。乡镇与企业、企业与个人、乡镇与个人之间存在着多种债务关系，必须进行协调，或是债务人将资产给债权人来偿还债务，或是债务人变债务为资本，同时债权人变债权为股权，引导建立新的债权债务关系，通过债权债务置换、债务核销、债务划转、债权股权化、债权出售等方式化解乡镇债务。乡政府要考虑盘活已有资产，将资产抵债或者用资产变现款清偿债务，一方面可以变现，收回资金偿债，另一方面，对无限责任单位，资产变现仍不能全部抵债的，要继续追究偿债责任。此外，还可以建立偿债准备金制度，每年从预算中留出部分资金，或者从支农资金中取出部分经费，充实偿债准备金，在编制部门预算时，也要编制债务偿还预算表，通过预算初步减少债务。

五、结语

乡镇债务问题在我国社会发展过程中的存在已久，也已经成为乡镇经济发展与稳定的制约因素，研究乡镇政府负债，充分认识其现状，客观分析它形成原因，进而提出有效减债政策，有助于缓解干群关系和基层政权的稳定。不同地区负债形成的原因各有不同，乡镇政府需要根据本地实际情况采取不同的化解对策。乡镇债务是一个社会问题，治病还应该根治，治标还需治本，只有治标与治本相结合，乡镇债务的解决也指日可待，乡镇政府职能也会更有效的行使。

参考文献

1.姜怜悯.乡镇债务预警指标与模型研究――以江苏省X镇为例.南京农业大学，2011.

2.谭希培，彭海华.乡镇政府债务成因探析.福建行政学院学报，2010（05）.

3.邹学明.政负债问题与对策研究――以四川省泸州市龙马潭区为例.中国农业大学，2006.

（责任编辑：王文龙）