浅议建立预算支出标准体系推进预算精细化管理

肖玲清　林志忠

摘 要：检验检疫行政职能广，业务复杂，管理机制与其他部门相比也较特殊，为保障事业发展的预算支出管理机制也在逐步改革。本文探索建立预算标准体系，有利于提高财政资金分配效率和使用效益，保障检验检疫事业健康发展，有着较强的现实意义和政策价值。

关键词：基本支出；项目支出；预算支出标准体系

预算支出标准体系是各类预算支出定额标准组成的相互联系、互为补充的有机整体，对推进行政事业单位预算支出标准体系建设、深化预算管理制度改革、提高财政资金使用绩效都有重要意义。随着新《预算法》的实施，预算体制改革也在深入推进。《国务院关于深化预算管理制度的决定》提出：各部门应当进一步完善基本支出定额标准体系，加快建设项目支出定额标准体系，充分发挥预算支出标准在预算编制和管理过程中的作用。为此，财政部建立中央部门基础信息数据库，开展了定员定额试点和实务费用试点等工作，促进了预算支出管理的科学化和规范化。质检总局也对预算的开支范围和编制流程做出了明确的规定，建立了跨年度预算平衡机制，探索实行基本支出定员定额的预算分配方式，推行零基预算来代替“基数加增长”的模式；要求将项目支出预算的编制与部门业务发展规划相结合，不断推进项目库、项目支出绩效评价和项目支出定额标准体系建设等。这些工作促进了预算支出管理的科学化和规范化，也为检验检疫系统预算支出标准体系建设奠定了基础。

一、建立预算支出标准体系的重要意义

预算支出标准是为满足基本支出和项目支出预算管理的需要，结合社会经济发展水平，以项目的资产消耗量、资产配置量或业务工作内容为主要对象确定的支出标准。建立预算支出标准体系对于深化预算管理改革、提高财政资金使用效率、有效保障检验检疫事业发展都具有重要意义。

1.建立预算支出标准体系是推進预算管理的根本要求

财政资金是稀缺资源，如何科学分配财政资金，发挥出预算管理作用，关键在标准。预算支出标准是部门预算编制、执行及预算控制的重要依据，可以为管理者提供评判公平公正的依据和尺子，让财政资金的分配有量可裁、有章可循。不但可以有效缩小不同部门间的经费分配差距，进一步解决由于采用基数法编制预算导致的部门间财政资金分配“贫富不均”的问题，也为预算部门对各项支出的考核提供了科学、公正的衡量标准，推动部门预算支出管理的制度化、精细化、科学化，杜绝为争取财政资金而出现的铺张浪费，从而将各部门的行政成本控制在合理的范围内。由此可见，建设预算支出标准体系不仅符合部门预算改革的基本要求，更有利于推进预算管理的公平化。

2.建立预算支出标准体系是有效保障检验检疫事业发展的重要手段

检验检疫涉及业务范围广，东中西部地区、内陆海港不同口岸工作量差异较大，各部门之间的职能差异大，且随着各项检验检疫事业的改革发展，行政执法与服务地方发展职能不断扩展和完善，传统的“基数加增长”的预算编制模式很难保障预算资金分配的公平性。受财政预算体制和经费支出等因素的影响，部分已经构建支出标准的预算支出申报较切合实际需要，而未制定支出标准的预算申报随意性较大，编制不细化，预算安排与实际需要相差较大。后期执行过程中出现较大变更和追加，预决算数据出入较大，预算执行与编制有偏差，直接导致预算执行缓慢、公用经费挤占项目经费等工作风险，甚至影响到检验检疫事业的发展。构建程序规范、定额科学的预算支出标准体系，有助于将每一项支出都科学合理地分解落实到具体单位和具体业务，优化资源配置，把资金用在刀刃上，进而促进检验检疫事业健康发展。

二、建立预算支出标准体系的基本思路

1.明确预算支出标准的核定范围

（1）基本支出定额标准的核定范围。基本支出由人员经费和公用经费主组成。目前人员经费支出属于刚性支出，检验检疫机构的“人员经费支出”科目也已按照财政部核定的定员定额标准执行。而公用经费多属于弹性支出，其支出标准也随各业务职能的不同及资产配备量的多少有所区别。由于日常公用经费所涵盖支出项目种类多，支出的影响因素比较复杂，因此，公用经费定额的制定方法是预算支出标准体系建设的重要组成部分。

（2）项目支出标准体系核定范围。包括检验检疫执法保障专项、国境卫生检疫专项、国门生物安全保障专项、检疫犬专项、进口产品质量安全检验监管专项、出口产品质量安全服务提升专项、进出口食品及化妆品安全监管专项等。

2.公用经费定额项目核定方法和测算方法

公用经费是保证部门正常办公基本需要和维持单位日常业务运转的经费，它具有相对稳定性，根据支出特点可分为四类：一是以人员为成本动因公用经费。为了体现公平合理、鼓励各单位节俭的原则，对与人员关的公用经费，按本部门最新核定的部门人员编制内实有人数核定。需要说明的是，本部门核定的人员编制数已考虑到部门职能和工作任务需要，能够比较合理地体现正常运转所需要的人力数量，而正常公用经费保障的正是部门正常运转所需的基本费用。因此，以编制人数作为核算经费人数计算出来的经费，一方面能够保证单位正常运转所需要的公用经费支出。另一方面能够对减编单位予以鼓励，有利于推动机构部门预算改革的顺利进行。二是以资产为成本动因的公用经费。这类公用经费按质检总局和财政部门核定的编制数及政策规定核定。这类经费定额测算时需将预算定额与实物资产挂钩来确定合理的支出标准。三是沿用历史平均支出水平核定的公用经费。对支出金额较小（支出占比小于公用经费总支出的1%），无明显支出规律的公用经费，不再统一核定定额标准，各单位可直接采用近两年平均支出水平核算。四是按比例提取的公用经费。例如，福利费和工会经费可按单位按财务管理规定提取。

3.项目支出定额标准核定方法

相对于基本支出，项目支出容易出现管理粗放，控制不力的现象，影响支出的因素也更加复杂。可尝试采用如下步骤确定项目支出定额标准 ：首先是重新归集和梳理各个专项的支出明细，然后针对细分之后的支出内容分析确认成本动因，最后将细化之后的项目经费支出根据对应的成本动因平均分配。

项目支出影响因素的确认有两种方法，一是定量方法，即通过细分之后的支出内容与因素之间相关性分析获取；二是定性方法，即通过与项目支出的主管业务部门人员交谈等方式获取。可同时采用定量和定性分析相结合的方法，来确认影响各类支出的成本动因。

根据检验检疫项目支出明细，可初步归纳总结出三种成本动因 ：一是和业务职能直接相关的各种费用。其成本动因主要是业务量，如出境货物检验检疫批次、入境货物检验检疫批次、出入境货物检验检疫批次、出入境人员查验人次、食品及化妆品检验检疫批次等。业务量动因方便成本在不同项目中归集与分配，又便于分析控制不同业务量水平的项目支出标准。二是与人员相关的各项费用。其成本动因主要是人员数，如培训费、印刷费、交通费等。人数动因可以较好避免各单位各部门人浮于事、低效率等现象。三是与资产相关的各项费用。成本动因主要是房屋面积、检疫犬数量等。资产类动因有利于避免部门间财政资金分配苦乐不均的现象。

三、预算支出标准体系有效运行的保障机制

1.完善中期財政规划，实施三年滚动预算

为了保证预算定额标准能够满足检验检疫业务发展的需要，应当在预算编制前对检验检疫事业发展的中期规划进行准确定位，以编制三年滚动预算为契机，结合检验检疫事业发展的规划，增强预算定额标准对中期财政规划的回应性，在具体分析和充分调研单位基本情况的前提下，考虑保障部门正常运转及履行职能需要，保障落实部门重大发展战略以及重点项目的资金需求，制定更具有针对性、可靠性的预算，及时发现预算定额标准实施过程中可能出现的问题，建立健全应急机制，保证预算支出标准的可行性和准确性。

2.坚持全口径预算管理

一般财政拨款不足会冲击定额标准制定的准确性和合理性，因此要求坚持实行全口径预算管理，即按照科学合理的定额标准来核定预算，将下级单位自有的资金来源统筹纳入预算编制的范围内，未按照规定纳入预算的自有资金的不得安排支出。全口径预算的实施不但可以将现有未能全部纳入预算的部分资金进行规范管理，而且对能够纳入预算的收支有效监控，表面上看可能会造成预算分类更加复杂，但实际上是通过严格的分类将所有预算资金纳入统一的管理体系中，过去个别部门预算完成率低、预算不能覆盖收支等情况都会得到有效的改善，这不但能够提高预算的透明度，更简化了部门预算的统筹层次。

3.健全对支出预算编制的激励约束机制

预算管理人员在日常工作中加强对绩效管理相关理论的学习了解，预算编制前期工作是否充分，直接影响着预算定额标准是否符合事业发展规划。探索健全对支出预算编制的激励约束机制，从而保证预算编制的准确性与科学性，对提高出入境检验检疫系统预算管理成效有着重要的意义。激励约束机制可以显著提高预算管理人员对预算编制的重视程度，对待预算编制工作更加认真负责，从而保证预算支出标准体系的顺利运行。

4.着力优化公共资源配置

预算定额标准只有在与公共资源的配置相匹配时，才能建设节俭高效的行政部门。首先，财务部门要加强经济发展形势的分析，精准把握社会发展建设的实际需要，科学预测国内经济走势和物价指数、国民生产总值增长率、通胀率等核心经济指标，明确预算定额保障范围，统筹平衡机构运转。其次，要充分利用网络信息化手段，完善部门成本核算系统，全面分析部门运作成本，深入了解系统内部各单位的业务发展规划和预算支出特点，通过预算保障范围扩大和标准的不断优化，提高预算定额标准的科学性、针对性、客观性。