我国财政政策与货币政策的演变、内容及特点

姚星星 韩瑛

[摘要]按照1978～1992年、1993～1998年、1999～2007年、2008～2010年、2011年至今五个时期的划分，系统回顾与总结了改革开放近四十年来我国财政政策、货币政策的演变历程与主要内容。四十年来，我国财政政策、货币政策表现出了政策力度趋小，调整周期趋缓，政策作用对象与目标趋于多元化，政策操作由相机抉择向相机抉择与规则型并存的方向转化，政策调控手段由直接向间接转化，调控模式由单一性（相机调控）向多样性（区间调控、定向调控、相机调控）转化的特点。

[关键词]财政政策；货币政策；宏观经济

[中图分类号] F812.0；F820.1[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2018）02-0101-08

改革开放近四十年来，我国经济年均保持超过9.0%的高速增长。2016年，GDP总量超过70万亿元[1]，同期美国的GDP总量为18.562万亿美元，约为美国GDP总量的60.0%左右[2]，继续位居世界第二位。人均GDP超过8000美元，进一步向高收入国家迈进。同时，我国的制造业产值、外汇储备等多年来一直位居世界前列。近四十年来取得的这些辉煌成就与我国根据不同时期的宏观经济运行实情，主动采取相应的财政政策、货币政策进行调控高度相关。

一、1978～1992年财政政策与货币政策的主要内容

从1978年到20世纪90年代初期，我国在正式文件中没有明确提出财政政策的概念[3]（P42），也没有具体提出货币政策的概念，然而实践中却在积极探索，并运用一些财政政策工具、货币政策工具对宏观经济进行调控。①

（一）1978～1981年财政政策与货币政策的主要内容

十一届三中全会后，国家的工作重心开始转移到经济建设上来。为了使国民经济尽快摆脱因文革所形成的长期停滞的不利局面，我国在改革开放之初实施了积极的财政政策与货币政策。1978年，财政仍处于盈余状态，盈余额为10.2亿元。然而，到了1979年，财政就处于赤字状态了，赤字额为135.4亿元，财政支出指数比财政收入指数高出13个百分点。与1978年相比，1979年M0供给增长26.3%；与1979年相比，1980年M0供给增长29.3%。银行信贷余额也呈上涨态势，增长率由1979年的10.2%迅速提高至1980年的19.0%。现在看来，1979～1980年的积极财政政策与货币政策的力度并不是很大，但在当时经济总量不是很大、国民收入水平较低且人们思想还不够解放的情况下，扩大财政支出与货币信贷规模发展经济却是了不得的事情。积极政策的成效十分显著，有力地促进了国民经济增长，但是，由于经验匮乏，也导致物价快速上涨，出现了改革开放后的首次经济过热现象。

针对经济过热的现象，1981年我国实行了紧缩性的财政政策，财政支出增长率为-7.4%，促使1979～1980年连续两年的财政赤字转为财政盈余。货币政策也采取从紧措施，与1980年相比，人民币贷款余额增长率、M0供给增长率都有较大幅度的回落。由于采取了从紧的政策，在1981年，改革开放以来的第一次经济过热现象得到了有效控制，当年居民消费价格指数就降到了2.5%的合理水平。

（二）1982～1986年财政政策与货币政策的主要内容

1981年双紧的政策，尽管抑制了物价上涨，但也极大地削弱了经济增长的势头，1981年经济增长率仅为5.1%，较1980年回落了近3个百分点。1982年，在党的十二大上，中央提出了从1981年到20世纪末的二十年内，力争使全国工农业的年总产值翻两番的目标[4]。在此目标的指引下，为加快经济发展，1982～1984年，我国接连三年实行了积极的财政政策与货币政策，这促使财政盈余迅速由正转负，财政赤字逐年增加，1984年财政赤字是1981年的三倍还多。再加上以城市为重点的经济体制改革的全面展开，财政支出在全社会固定资产投资领域不断扩大，1984年全社会固定资产投资增长率高达28.2%。不仅如此，人民币贷款余额、M0供给也连续三年保持高速增长，1984年二者的增长率分别为33.1%和49.5%。

在积极政策的拉动下，我国经济增长率逐渐回升，1984年经济增长率高达15.2%，改革开放以来经济增长的第一个波峰到来。与积极政策及高速经济增长伴随的是物价水平的一路攀升，1985年居民消费价格指数为109.3%，经济又一次出现过热现象。由此，1985～1986年我国接连两年实行了紧缩性的政策调控宏观经济。财政政策的主要措施是减少财政支出，1985年财政支出指数比上一年降低了3个百分点，1986年又下降了近8个百分点；货币政策的主要措施是控制信贷规模和货幣发行量。一系列紧缩性政策，一定程度上抑制了经济过热的现象，1986年物价水平比1985年有所回落，低了2.8个百分点。

（三）1987～1992年财政政策与货币政策的主要内容

20世纪80年代中期的双紧政策使得经济增长率明显下滑，财政收入指数大幅下降。1986年GDP增长率为8.9%，两年内下降了超过6个百分点，财政收入指数为105.8%，比上一年低了约16个百分点。还有，由于前期资金大部分都投入在固定资产上，紧缩性政策导致企业流动资金短缺，于是不少企业和地方政府要求放松银根。基于现实情况，1987～1988年财政政策、货币政策又由紧缩转为积极。财政政策方面，一方面是扩大财政支出，1988年财政支出指数比上一年高出7.5个百分点；另一方面是发行国债筹集收入以满足支出需要，1988年国债发行量为270.78亿元。货币政策方面，1988年人民币存贷差额比上一年多了700多亿元，M2供给也首次超过1万亿元。然而，这一次积极政策是在上一次经济过热没有得到有效控制、物价水平仍处较高位的情况下实施的，其结果是造成了改革开放以来最为严重的通货膨胀，1988～1989年居民消费价格指数分别高达118.8%、118.0%。

严重的通货膨胀对宏观经济的正常运行造成了恶劣影响。1988年下半年到1990年，国家出台了一系列紧缩性经济政策。财政政策方面，采取了大规模压缩固定资产投资、紧缩中央财政支出等措施。1988年7月中国人民银行发出《关于进一步加强宏观调控，严格信贷资金管理的通知》，将法定存款准备金率从12%调升至13%[5]（P587），1989年9月，将银行储蓄存款利率从6.0%提高至9.45%，实行从紧的货币政策。一系列大力度的从紧政策使得经济过热现象得到迅速控制，投资增速和物价水平快速回落，1989年全社会固定资产投资增速为-7.2%，出现了罕见的负增长，1990年居民消费价格指数骤降3.1%，比1989年低了15个百分点。然而，由于经验缺乏，过大、过猛的财政政策与货币政策致使1990年经济增速仅有3.9%，我国经济陷入了改革开放以来的最低谷。为了促进低迷的经济复苏，1991～1992年增加投资、扩大支出、发行国债的积极财政政策得以实施。在此期间，中国人民银行还多次下调存贷款基准利率以刺激经济复苏。在这些积极财政政策与货币政策的大力刺激下，我国经济短期内迅速复苏，1992年经济增长率为14.3%，比1990年高了10多个百分点。

二、1993～1998年财政政策与货币政策的主要内容

20世纪90年代初期的积极财政政策与货币政策，虽然刺激了我国经济复苏，但是，在经济高速发展的背后是又一次的经济过热，集中表现为：高投资，1992年全社会固定资产投资增加44.4%，1993年甚至高达61.8%；高财政支出，1993～1994年的财政支出指数分别高达124.1%、124.8%；高信贷投放，1992年人民币贷款余额增长21.9%，1993年则高达28.0%；高货币发放，1992～1994年的M2增长率分别为31.3%、37.3%、34.5%；高物价指数，1992～1993年居民消费价格指数分别为106.4%、114.7%，因调控政策的时滞效应，1994～1995年的居民消费价格指数分别高达124.1%、117.1%。

面对高投资、高财政支出、高信贷投放、高货币发行、高物价指数的“多重高热”的经济现象，国家采取了适度从紧的财政政策与货币政策。主要的财政政策措施有：调整税种结构和税率，严格控制税收减免，适度压缩财政开支，实行分税制改革，提高中央财政收入在全国财政收入中的比重，提高财政收入的GDP占比等。主要的货币政策措施有：控制货币发行与信贷总规模，大力增加储蓄存款，提高发行的国库券利率，纠正违章拆借资金，坚决制止各种乱集资现象等[6]（P718）。

连续几年的适度从紧的财政政策与货币政策取得了较为良好的宏观调控结果。全社会固定资产投资增速由1994年的30.4%降至1997年的8.8%，平稳回落；财政支出指数从1994年的124.8%，以年均约2个百分点的速率平稳降至1997年的116.3%；1994～1998年M2增长率分别为34.5%、29.5%、25.3%、19.6%、14.8%，均比上一年下降4～5个百分点，降幅相对均匀；人民币贷款余额增长率也平稳下降，没有出现大幅度的波动，在个别年份，根据经济的发展实情，甚至还略有上升。可以说，从紧力度较为适当的财政政策与货币政策，使得1993～1998年经济波动幅度明显减小，经济增长率由1992年的14.3%平稳降至1998年的7.8%，避免了1979～1992年经济增长大起大落的状况，同时，物价回落明显，居民消费价格指数已从24.1%降至2.8%，回到正常区间，通货膨胀得到有效控制。我国经济在这一时期呈现出了高增长、低通胀的良好局面。

三、1999～2007年财政政策与货币政策的主要内容

1997～1999年我国经济增速持续下降，既与适度从紧的财政政策与货币政策有关，更与当时国内外的经济形势有关。国内方面，经过改革开放近二十年的发展，我国已告别短缺经济，在20世纪90年代初期基本实现供求平衡，到90年代中后期，某些行业甚至出现供给过剩的现象。另外，随着社会主义市场经济体制的建立及不断发展，市场经营主体的自我约束意识不断增强，尤其是生产过剩问题的出现，使得包括企业、银行在内的微观经济主体对于扩大生产持谨慎态度。国外方面，受1997年亚洲金融危机的影响，我国出口受到严重制约，尤其是面向东亚、东南亚地区的出口量大幅度下降。在投资需求、消费需求受到抑制的不利情况下，通货紧缩的经济低迷局面出现了。

针对改革开放以来的首次通缩状况，从1998年下半年开始，一直到2004年，六年多时间内我国采取了积极的财政政策和稳健的货币政策对宏观经济进行调控。财政政策方面：从1998年到2004年，每年都发行大规模的国债筹集资金用于基础设施建设、固定资产投资、西部重大工程项目建设、技术创新等领域，建成了一批关系国民经济发展全局的重大项目；实行了免征关税、重新征收居民储蓄存款利息个人所得税、抵免企业所得税等税收政策，以刺激消费需求。货币政策方面：中国人民银行取消了商业银行的贷款限额控制；1998～2002年，五年内多次下调存贷款基准利率；1998～1999年，两次降低法定存款准备金率，从13%降至8%，又從8%降至6%。经过六年多的积极财政政策与稳健货币政策的调控，我国经济下滑的趋势得到了控制。2000年经济增长率为8.4%，比上一年回升了0.8个百分点，2002～2004年经济增长率又进一步提升，分别达到9.1%、10.0%、10.1%。物价也回归正常水平，2003年居民消费价格指数为101.2%。

多年的积极财政政策和稳健货币政策，使中央财政债务余额快速增加，2005年已达32614.21亿元。同时，财政赤字飞速增长，由1998年的922.2亿元迅速增加至2002年的3149.5亿元，短短几年时间内增长了近3.5倍。这些政策措施虽然使得我国经济从需求不足转向供求大体平衡，继续保持高速增长态势，但是也导致部分行业出现了投资增长过快的局部性过热现象，比如2003年钢铁行业投资较2002年增长96.6%，水泥行业投资增长122%。针对经济局部过热的问题，从2005年起，国家适时调整了政策，在保持稳健货币政策不变的情况下，积极财政政策转向稳健财政政策，大幅度削减财政赤字，2005年财政赤字为2281亿元，经过两年削减，2007年实现财政盈余1540.4亿元；调整财政支出结构，减少对竞争性和经营性领域的直接投资，增加对公共产品和服务的投资；注重解决民生问题，全面取消农业税，加大对农村基础设施、义务教育、医疗保障的财政支出，等等。

四、2008～2010年财政政策与货币政策的主要内容

2005～2007年的稳健的财政政策与货币政策，延续了新世纪以来的我国经济的高速增长态势，2007年经济增长率达到14.2%，经济增长的又一个波峰到来。但是，2007年下半年宏观经济已出现了过热的苗头，居民消费价格指数达到104.8%。为了预防经济过热，2008年年初的两会定调该年度的财政政策、货币政策分别为稳健型、从紧型[7]。然而，2008年上半年国内发生了南方地区雨雪冰冻灾害和汶川大地震两起重大自然灾害事件，不久，美国次贷危机在全球蔓延，这些事件的集中爆发使得我国经济发展面临的内外部环境极为不利。

鉴于国内外环境的巨大变化，2008年下半年国家及时调整了财政政策、货币政策的取向，财政政策由稳健转向积极，货币政策由从紧转向适度宽松。随后两年，为防止经济过快下滑，继续实行积极财政政策和适度宽松的货币政策。主要的积极财政政策措施有增加政府支出、加大“三农”领域的财政支出、采取减税退税和抵免税等多种方式减轻企业与居民等市场主体的税务负担、发行国债以弥补大量财政支出形成的缺口。主要的适度宽松的货币政策有增加M2发行量、扩大信贷规模、多次下调金融机构存贷款利率和存款准备金率。在系列政策的作用下，2009年全社会固定资产投资额增加30.0%，为新世纪以来的最高值；财政收支由2007年的盈余状态迅速转为赤字状态，2010年财政赤字高达6772.7亿元；2010年中央财政债务余额为67548.11亿元，较2005年增长了一倍多；M2增长率由2008年的17.8%快速增至2009年的28.4%，增加了10.6个百分点，为2001年以来的最高值；人民币贷款余额增加率由2008年的15.9%增至2009年的31.7%，翻了一番。在这些政策措施的强刺激下，2008～2010年经济增长率分别为9.6%、9.2%、10.6%，继续保持高于9.0%的高速增长。

五、2011年至今财政政策与货币政策的主要内容

2008年下半年至2010年，在国内外发展环境极为不利的情况下实行的积极财政政策和适度宽松的货币政策，有力地抵抗了国际金融危机和汶川大地震、玉树地震等自然灾害对我国经济的冲击。在世界经济普遍低迷的情况下，我国经济仍保持高速增长态势。然而，避免经济下滑的系列政策措施却影响了经济转型的过程，使得我国经济的结构性问题更加突出，具体表现为：人口结构方面，老龄化问题日益严重，劳动年龄人口持续下降，而人力资本优势没有得到充分发挥；技术创新方面，引进消化吸收再创新难以为继，而自主创新能力还不是很强；投资消费结构方面，投资需求趋于疲软，消费需求对经济增长的拉动作用还未充分释放；区域經济结构方面，尽管在20世纪90年代中后期我国就开始实行区域发展总体战略以缩小区域发展差距，但东北地区经济仍呈下滑态势，中部、西部地区经济增长潜力没有充分挖掘出来；收入分配结构方面，基尼系数仍然高于国际警戒线0.4；经济生态结构方面，资源环境约束压力越来越大，等等。

随着经济结构性问题的日益突出，2011～ 2017年，我国连续七年实行积极的财政政策和稳健的货币政策，在保持经济稳定增长的同时，重点调结构以解决经济结构性问题。财政政策方面，实行营改增，通过结构性减税降低企业负担；取消违规违法设立的政府性基金；允许地方政府限额发行债券，推进债务置换，积极化解地方政府性债务风险；加大中央财政对地方的一般性转移支付力度，加大财政支出向民生领域倾斜等。货币政策方面，维持一定的M2增长率；针对性地降准、降息，重点加强对小微企业、创新行业、“三农”的资金支持等。另外，十八大后，我国还不断创新宏观调控方式，实行区间调控、定向调控来强化财政政策与货币政策的效应。

积极的财政政策和稳健的货币政策，加上宏观调控方式的不断创新，2011年以来，我国经济一直保持中高速增长，经济总量不仅继续稳居世界第二，而且与美国的差距不断缩小。经济结构调整步伐加快，自主创新能力不断增强；消费成为拉动经济增长的主要动力；煤炭、钢铁等行业去产能成效良好，第三产业GDP占比超过50%，产业结构更趋合理；二氧化硫、氮氧化物排放量逐年减少，等等。

六、近四十年来财政政策与货币政策的演变特点分析

作为调控宏观经济运行的主要政策，财政政策、货币政策在应对宏观经济形势变化、促进经济持续稳定健康增长、稳定物价水平等方面具有重要作用。总体来看，近四十年的财政政策与货币政策的操作实践体现出如下特点。

（一）财政政策与货币政策的政策力度趋小

实践操作中，改革开放以来我国采取过积极财政政策、从紧财政政策、适度从紧财政政策、稳健财政政策等四种类型的财政政策和积极货币政策、从紧货币政策、适度从紧货币政策、稳健货币政策、适度宽松货币政策等五种类型的货币政策。如表1所示，1979～1992年这十四年的财政政策、货币政策要么都积极，要么都从紧，倾向于“一刀切”，力度较大。而1992年之后，财政政策、货币政策的力度就要缓和得多，更多时候选择的是积极财政政策与稳健货币政策的松紧有度的政策搭配组合。在某些特定时期，比如20世纪90年代中期，针对经济过热现象，选择的也是适度从紧的财政政策与货币政策，从而避免政策力度过大造成经济“硬着陆”。需要说明的是，稳健政策并不是西方经济学中所说的中性政策，以中性货币政策为例，它强调利率、存款准备金率、再贴现率等基本保持不变[8]（P207）。然而，我国稳健政策强调根据经济形势的阶段性变化灵活调整松紧关系，在实际操作中，既有下调准备金率、存贷款利率的积极政策操作，也有上调准备金率、存贷款利率的从紧政策操作，还有个别年份没有调整准备金率、存贷款利率，政策操作上偏中性。

（二）财政政策与货币政策的调整周期趋缓

分析表1可知，1979～1992年十四年内财政政策、货币政策进行了七次调整，政策平均调整一次的时间是两年。1993～2017年二十五年内财政政策、货币政策进行了六次调整，除去2008～2010年因特殊的国内外环境，三年时间内两次进行重大政策调整外，实质上1993年之后二十多年的时间里只进行了四次政策调整，并且，最近的积极财政政策与稳健货币政策已实施了7年。可见，财政政策与货币政策的调整周期趋缓。

财政政策与货币政策力度趋小、调整周期趋缓的直接反映是经济持续稳定较快地增长，而不是大起大落式地增长。改革开放以来的前十四年经济增长的典型特征是大起大落，经济增长率只用了三年时间即由1981年的5.1%增至1984年的15.2%，然后又在六年内跌落至1990年的3.9%，接着又在两年时间内快速升至1992年的14.3%。而后由于政策力度趋于降低、调整周期趋于平缓，经济增长的波动幅度也要小得多，从1993年起，经济增长率在六年时间内缓慢落至1998年的7.8%，后又在八年时间内逐渐升至2007年的14.2%，随后因国际金融危机及我国主动调整经济结构的影响，又缓慢回落至2016年的6.7%。整体而言，1993年后，我国经济增长呈现出了缓落、缓起、又缓落的特征。

（三）财政政策与货币政策的操作特点分析

改革开放之初到20世纪90年代初期，我国处于对计划经济体制进行改革，社会主义市场经济体制还未建立的阶段。这一阶段国民经济的突出特征是供给不足，因此宏观经济管理的主要目标是促进经济增长，同时控制通货膨胀，防止经济过热。虽然该阶段还没有正式的财政政策、货币政策概念，但在实际操作中，已使用了增加财政支出、扩大信贷规模等政策措施促进生产，控制公共财政投资、收紧银根等措施抑制经济过热，表现出明显的相机抉择特征。

经过改革开放十几年的发展，至20世纪90年代中期，国民经济基本实现供求平衡，保持经济平稳增长，并防止经济过热也就成为了这一阶段财政政策、货币政策的重点政策目标。随着社会主义市场经济体制的建立与不断发展，财政政策与货币政策工具趋于多样化，税率调整、费改税、利率、准备金率等多种政策手段与工具被普遍运用于相机抉择的政策操作实践中。

至20世纪末、21世纪初，我国已告别短缺经济，部分行业甚至出现了供给过剩的现象，加上深受亚洲金融危机、2008年国际金融危机的影响，出口需求受到抑制。综合国内外经济环境，20世纪末至21世纪前十年，财政政策、货币政策的主要政策目标是扩大内需，避免经济萧条。2010年后，前期刺激政策的弊端逐渐显露出来，我国经济的结构性问题愈发突出，既有产能过剩问题，也有供给不足问题，加之国际金融危机的影响还在持续，世界经济增长普遍乏力，在此背景下，财政政策、货币政策的目标突出为稳增长、调结构。不仅如此，在实践中逐渐运用规则型财政政策与货币政策。凯恩斯主义、新古典综合派赞同采取相机抉择政策，认为经济运行中出现外来冲击时，运用相机抉择的政策及时应对，可以维持经济运行的稳定性[9]（P206）。而考虑到公众预期和政策的时间不一致性，货币主义、理性预期学派则主张运用规则型政策，认为按规则行事的政策操作能够消除政策传导过程中的不确定性。在我国的政策实际操作中，2011年起连续七年，政府工作报告中都提出了控制赤字率、M2预期增长的目标，这一定程度上说明了以赤字率作为规则的财政政策，以广义货币供应量增长率作为规则的货币政策在实践中得到运用了。

可见，在不同阶段，财政政策、货币政策的作用对象、政策目标、政策操作各不相同。整体而言，政策的作用对象基本历经了供给不足、供求大体平衡、需求不足、结构性供给过剩与供给不足并存等几个阶段。政策作用对象的不同，使得不同阶段的主要政策目标不一致，从促增长或控通胀的单目标向稳增长、调结构、控通胀、保就业的多目标发展；从调控供给向调控需求，再向调控供给与需求，更注重调控供给发展；从调控经济总量向调控总量与结构，更注重调控结构发展。在此期间，政策操作也由相机抉择向相机抉择与规则型并存的方向轉变。

（四）财政政策与货币政策的调控特点分析

从改革开放以来近四十年的财政政策、货币政策操作实践中可以清晰地看出，我国主要采取了相机调控模式，但是近年来，财政政策与货币政策的调控模式也体现出一些新的特征。

一是年度之间相机调控。1979～1992年间的财政政策、货币政策充分体现了相机调控的特征，经济增长缓慢就采取大规模的刺激政策，经济过热则又选择大力度的抑制政策，并且，所使用的财政政策与货币政策都较为直接，致使调控宏观经济运行时经常发生“一刀切”的现象，造成经济增长大起大落。20世纪90年代中期起，尽管财政政策、货币政策的力度趋小，但其相机调控的特征体现得也较为明显，每一年度的中央政府工作报告都会依据上一年度的宏观经济形势和本年度的宏观经济发展目标，明确本年度的财政政策与货币政策取向。不过，随着调控经验的不断丰富，调控手段也从直接性向间接性转变。

二是年度内相机调控。虽然年度政府工作报告中公布了该年度的财政政策、货币政策取向，但在遇到特定事件对宏观经济造成较大冲击时，为了达成一定的宏观经济目标和应对特定事件造成的不利影响，我国会依据实情适时调整政策取向。1998年中央政府工作报告中拟定实行适度从紧的财政政策与货币政策。然而，受亚洲金融危机和国内特大洪涝灾害的冲击，1998年上半年经济增长出现了下滑。针对此情况，我国果断地应对国内外形势的变化，实施了积极的财政政策，从而使得1998年经济实现了7.8%的较快增长。2008年上半年的稳健财政政策、从紧货币政策调整为下半年的积极财政政策、适度宽松的货币政策也是如此。

三是财政政策、货币政策调控模式的新特征：区间调控、定向调控、相机调控并存。十八大以来，为适应我国经济新常态，财政政策、货币政策在调控宏观经济运行实践中呈现出新特征，具体为：确定经济运行合理区间的上限为通货膨胀率目标，下限为经济增长率目标和失业率目标，只要宏观经济运行在合理区间范围内，财政政策、货币政策的重点就放在调结构上；在区间调控的基础上实行定向调控，对不同行业、不同部门、不同群体进行针对性地降税、减费、降准、减息，增强它们的经济活力；在区间调控、定向调控的基础上，实行相机调控，根据市场运行情况，灵活机动地选择合理的财政政策、货币政策对不同的行业、不同的群体等进行预调、微调。

[ 注 释 ]

① 未做特别说明时，本文所使用数据来自《中国统计摘要》、《中国财政年鉴》和《中国金融年鉴》。

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责任编辑：徐慧枫