重大决策的社会稳定风险及其形成机理：研究重大决策的新视角

2018-05-14张玉磊

中共宁波市委党校学报 2018年6期

[摘|菀猐风险社会理论认为社会风险与重大决策密切相关。作为对社会资源和价值所做的权威性分配，重大决策会产生正负两方面的社会影响，既是改革发展的推进载体，又是社会风险源。以社会风险源为标准，重大决策的社会风险可以分为经济风险、安全风险、环境风险、社会稳定风险四种类型，而社会稳定风险居于最高层次。重大决策之所以蕴含社会稳定风险，与决策本身的利益冲突、决策机制不科学、政策缝隙以及利益相关者的风险感知等因素相关。为化解重大决策的社会稳定风险，需要大力开展“稳评”，并针对“稳评”在制度设计和实践运行中存在的问题，推进“稳评”的转型发展。

[关键词]重大决策；社会风险；社会稳定风险；社会稳定风险评估；形成机理

[中图分类号] C935[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2018）06-0065-10

一、引言：重大决策社会稳定风险的提出

乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）认为：“工业化以前人类社会所遭遇的各种自然灾害与工业化以后人类社会所面临的各种风险大不一样……前者主要由自然规律引发，而后者则与人类社会的重大决策紧密相关。”[1]安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）則将人类社会面临的风险分为自然风险和人造风险，指出前者是来自自然界的外在风险，后者是由人类社会内部对自然的改造和控制等“人力制造出来的风险”，并指出人造风险是由现代性引发的社会风险，它并不必然伴随科技发展和社会进步而消失或减少；相反，可能由于人类的某种选择和决策失误而被强化[2]。由此可见，风险社会理论强调的社会风险主要是由现代性引发的社会风险，无论是风险制度学派主张的作为客观存在的风险增加了，还是风险文化学派主张的作为主观建构的风险增加了，现实主义与建构主义两种风险范式都认为社会风险与人类社会的重大决策活动密切相关。

中国的改革开放已经走过了40年的发展历程，在经济发展取得骄人成绩的同时，伴随社会转型与体制转轨，社会各个领域的深层次矛盾日益突出，各种社会风险因素不断增多。特别是近年来，由征地拆迁、环境污染、安全生产、食品安全、公权腐败、司法不公等问题引发的群体性事件频发，而这与重大政策、重大改革、重大项目、重大活动等为代表的重大决策紧密相关。作为政治系统的输出结果，重大决策对国家或地区的政治发展、经济运行、社会稳定等各个方面都有着重大影响。从某种意义上来说，中国的改革开放与社会转型正是通过一系列的重大决策推动的。然而，作为改革与发展推进载体的重大决策，是一个涉及因素众多的复杂开放系统，影响该系统的风险因素众多，其在增进公共利益的同时，也蕴含着巨大的社会稳定风险，往往成为涉稳事件的导火索和危险源[3]。特别是风险社会和新兴技术扩展了重大决策的传统边界，使得每项重大决策都有可能隐藏着巨大的社会稳定风险。

稳定是改革与发展的前提，关系到重大决策的目标能否顺利实现。鉴于当前中国社会所处的特殊发展阶段，“稳定压倒一切”、“稳定是中国的最高利益”已经被广泛接受，“维稳”已成为中国社会转型过程中多重发展和多种关系之间的聚焦点，牵动着整个社会的神经。然而，当前对重大决策的风险评估往往仅从经济、技术、环境等方面展开，强调成本—收益分析、技术—理性分析、环境风险分析等，而对重大决策蕴含的社会稳定风险缺乏足够重视。由于重大决策涉及的风险边界呈现明显的“技术风险—经济风险—环境风险—社会风险”的路径扩展特征，对重大决策的制定和执行，既要考虑到技术风险、经济风险、环境风险，还要考虑到社会稳定风险。科学合理的重大决策应当符合“技术可行、经济合理、环境友好、社会稳定”的基本要求，所以对重大决策的评估必须把社会稳定影响纳入其中[4]。

20世纪80年代以来，虽然国内外学界对“社会风险”、“社会稳定”开展了大量研究，但对“社会稳定风险”的研究比较滞后，对重大决策社会稳定风险的研究更是从2005年四川遂宁建立重大决策社会稳定风险评估机制（以下简称“稳评”）才开始受到重视，正如有学者所言：“社会稳定风险总是停留在‘评估工作的实际需要中”[5]。尽管近年来中央一直强调健全和落实“稳评”机制，但“稳评”机制在实践运行中并没有完全实现其预期目标，甚至有些重大决策在“稳评”后出现矛盾激化、事态升级的“稳评”失灵现象。出现“稳评”失灵的一个重要原因，就是缺乏对重大决策社会稳定风险概念体系、形成机理的准确把握。因此，从尚未引起学界足够重视的社会稳定风险视角研究重大决策，对我们准确理解重大决策社会稳定风险的本质内涵，克服“稳评”失灵，推进重大决策的科学化、民主化，具有较高的理论价值和应用价值。

二、重大决策的社会稳定风险：基于社会风险类型的分析

重大决策作为政治系统强制性输出的“政治产品”，必然会对国家或地方的经济社会发展产生深远影响。然而，重大决策产生的社会影响可以分为正负两个方面：一方面，作为政府明确发展方向、进行战略投资、调控经济发展的重要工具，重大决策是经济社会发展的重要引擎和主要抓手；另一方面，重大决策作为对社会资源和价值所做的权威性分配，涉及复杂的利益关系调整，存在着因风险与收益的分配与再分配而衍生的大量不确定性因素，蕴含着诸多社会风险。因此，重大决策既是改革发展的推进载体，又是社会风险源。正确识别重大决策蕴含的社会风险类型并发现它们之间的关联，有利于更加全面地认识重大决策的社会稳定风险。

（一）重大决策的社会风险类型：以社会风险源为标准

风险是指损失发生的不确定性，其本身并不是危险或灾难，而是一种危险发生的概率，是对社会系统脆弱性的一种表述。社会风险主要是指由于社会结构、制度、文化、技术等社会因素和人类社会实践，对社会良性运行构成重大威胁的不稳定因素，是一种导致社会冲突从而危及公共安全和社会秩序的可能性。一般来讲，按照社会风险源可以将重大决策的社会风险分为四种类型：

1.经济风险。经济风险属于内生性风险，源自重大决策内部，一般是由市场经济的不确定性以及政策、投资、融资等社会性干预因素引发。经济风险主要有三种表现形式：一是产业、税收、金融、环保等领域的重大政策调整引发税率、利率以及补贴等方面的变化，导致经济效益波动或减少；二是重大决策之初对市场供需总量估算偏差以及提供的产品服务缺乏市场竞争力，导致价格偏差造成经济损失；三是重大决策实施计划不周、对决策执行所需资金估计不足，导致资金缺口和工期延长等。

2.安全风险。安全风险属于内生性风险，存在安全风险的重大决策主要涉及化工项目、核电项目、垃圾处理项目等邻避型项目，其风险来源主要是相关设施采用的工艺流程的设计缺陷或是原材料、产品副产品的危险属性（易燃、易爆、有毒）以及不合适的工艺布置、设备安装缺陷等。

3.环境风险。环境风险属于外源性风险，是指项目在建设和运行期间发生的突发性事故（一般不包括人为破坏及自然灾害）引起有毒有害、易燃易爆等物质泄漏，或特定物质持续释放所造成的对人身安全与环境的影响和损害[6]（pp245～246）。一些重大工程项目特别是具有邻避性质的项目对环境安全的敏感度极高，一旦处理不好就会带来环境质量的恶化以及对生态系统的破坏。

4.社會稳定风险。社会稳定风险属于外源性风险，是指社会发展过程中社会系统中的风险因素累积到一定程度，导致社会系统无序化和社会环境不和谐，进而引发社会冲突的一种可能性或“潜在的可能性关系状态”。由于重大决策涉及利益相关者的利益关系调整，对利益影响的敏感度较高。当利益受损者的利益诉求得不到回应和满足时，会向重大决策责任主体发起维权行动，抵制甚至破坏重大决策执行，引发社会舆论压力和社会秩序混乱等不稳定状况。

（二）重大决策的社会稳定风险：一种居于最高层次的社会风险类型

经济风险、安全风险、环境风险以及社会稳定风险，都是重大决策产生的负面社会影响，而前三者最终都会以社会稳定风险的形式爆发出来。因此，在重大决策的所有社会风险类型中，社会稳定风险是居于最高层次的社会风险类型。特别是相比于一般的技术性风险，社会稳定风险不仅具有建构性，还具有不确定属性，即社会稳定风险是一种次生的、综合性、社会性风险，引发它的因素多样，既可能是重大决策自身科学上的不确定性导致，也可能是利益相关者的不知情引发，亦有可能是对政府的不信任产生，特别是其与利益相关者的风险感知存在重大关联[7]。

需要特别强调的是，由于社会稳定风险具有较强的感知属性，其很难用科学方法进行预测，缺乏理性的公众主要基于经验和情感去判断重大决策对其的影响。因此，重大决策引发社会冲突的根源，在于不同利益相关者风险感知的差异性及其应对行为，且二者之间具有显著关系：风险感知差异越低，公众越倾向通过沟通表达来解决政策不满与利益冲突；风险感知差异越高，则往往倾向通过抗争行为来解决政策不满与利益冲突[8]。社会稳定风险具有的以感知为核心的不确定属性，使得对重大决策的社会稳定风险评估，不仅需要依据地方政府的政治考虑和专家的科学分析，对其客观性进行测算和描述，还需要充分考虑利益相关者的风险感知差异能否得到有效沟通与回应，推动“个人、团体、机构间的信息交换与互动”。

三、重大决策社会稳定风险的形成机理：基于四重因素的分析

从一般意义上讲，社会稳定风险是中国社会转型过程中各种负面能量积聚的结果，但具体到某一重大决策的社会稳定风险，往往是与决策本身、决策机制、政策缝隙以及利益相关者的风险感知等因素相关。

（一）利益冲突：重大决策蕴含社会稳定风险的根本原因

马克思认为：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[9]（p82）利益既是推动社会发展的根本动力，也是导致社会冲突的总根源。作为对社会资源和价值所做的权威性分配，公共政策的制定和实施必然是多元利益主体因利益差异相互博弈进而引发利益格局调整的过程。然而，公共政策的社会本质是公共性与偏好性的对立统一，具有公共权力的政府总是从其理解的公共利益出发制定决策，这使得决策目标往往是自利性、阶级性和公共性的混合物，而政策问题的认定、政策方案的择定、政策工具的配置等，都是政策主体选择的结果[10]（pp161～163）。因此，尽管公共性是公共政策制定与实施的根本原则，但公共政策很难实现所有利益相关者的“利益最大化”，对利益格局的调整很难达到“帕累托最优”的理想状态。也就是说，任何公共政策都意味着一部分利益群体利益受损，利益受损者必然会对公共政策产生不满情绪甚至做出过激行为，从而引发社会稳定问题。

重大决策作为公共政策的一种类型，其涉及的人群更多，范围更广，利益关系更复杂，影响更为深远。这些事关人民群众切身利益的重大决策，同时也蕴含着巨大的社会稳定风险，往往成为了涉稳事件的导火索，极有可能对社会稳定造成冲击。图1就揭示了重大工程项目社会影响的相互作用而引发社会不稳定的现象[11]（P61）。尽管从应然层面上来说，重大决策的根本宗旨都是为了解决公共问题，达成公共目标，实现公共利益，然而在实然层面上，作为社会建构的重大决策并非独立于现实的客观存在。由于决策制定者的理性有限，在制定决策时往往会加入自身的价值与偏好，从而使重大决策制定并不科学和公正，再加上重大决策执行的偏差以及利益相关者对重大决策的不知情或对政府信任的缺失，重大决策极易引发利益矛盾和社会冲突，甚至引发群体性事件导致社会失稳。

国家发改委2012年发布的《固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（征求意见稿）》（发改办投资[2012]2873号）中的“风险因素对照表”，逐项列举了8类重大项目（政策、规划和审批程序；土地房屋征收及补偿；技术经济；环境影响；项目管理；安全和治安；当地经济社会影响；媒体舆情）蕴含的49个社会稳定风险因素。表1是××高铁项目在决策、准备、实施、运行四个阶段蕴含的18个社会稳定风险因素。由此可见，重大决策涉及群众的切身利益，决策过程的任何一个环节出现偏差，都极易引发利益冲突，从而导致社会失稳，这是重大决策蕴含社会稳定风险的根本原因。

（二）决策机制不科学：重大决策蕴含社会稳定风险的直接原因

作为政策系统输出的结果，重大决策蕴含社会稳定风险的直接原因就是决策机制不科学。《瞭望》新闻周刊所做的一项社会调研表明，诸多群体性事件之所以发生，就是重大决策考虑不周或估计不足造成的，而这当中多数因决策、政策失误从而引发民怨所致[12]。陈玲、李利利依据重大项目的工作流程和政府管理职能提出了一个风险管理流程[13]（如图2），依据该风险管理流程，重大项目的风险源多样，而政府决策行为是重要诱因。政府决策行为贯穿于重大项目的规划立项、建设与运营管理各个阶段，每个阶段的政府决策行为不当，都会引发社会稳定风险。具体来讲，当前政府决策机制不科学主要表现在以下几个方面：

1.重大决策理念错误。20世纪50年代，美国学者赫伯特·西蒙（HerbertA.Simon）在批判传统的完全理性决策模式基础上，提出了有限理性决策模式。该模式认为，决策者都是有限理性的，即决策者在决策时会受到自身认知结构和环境的约束：一方面，认知结构的复杂性导致决策不能简单按照工具—目标的理性推演进行，从而使得决策具有较强的主观性特征；另一方面，决策环境的复杂性使得决策者无法搜寻到决策需要的全部信息且成本高昂，同时对决策后果的預测以及替代性方案的比较都难以做到精确衡量。政府同样是有限理性人，在决策时受到自身认知结构的约束，且政府决策的环境相比于企业决策更加复杂，做出正确决策的难度更大。当前不少地方政府受制于自身认知结构的不足，在“政绩锦标赛”模式的诱导下，奉行GDP至上的发展理念，重视经济增长忽视社会建设，重视眼前利益忽视长远利益，这与当前全面协调可持续的发展观背道而驰，致使许多重大决策不符合经济社会发展规律，存在巨大的社会稳定风险。

2.重大决策程序不科学。为确保重大决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，2017年6月国务院法制办公室起草了《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》，并已经结束向社会征求意见阶段，正在进一步修改完善。目前，我国已有部分省市颁布了有关重大行政决策程序的规章。然而，当前我国部分重大决策程序仍不科学，部分地方政府未能够完全贯彻“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”五项重大决策程序，一些地方政府在重大决策过程中存在“公众参与流于形式、专家论证走走过程、风险评估可有可无、合法性审查把关不严”等问题。

3.重大决策过程缺乏公众参与。公众参与公共决策过程，能够有效表达自身的需求、偏好和利益诉求，化解社会稳定风险因素，防止社会冲突，而当地方政府排斥公众参与公共决策，公共决策无法充分反映公众的利益诉求时，公众就会对决策结果不满甚至抗争。因此，地方政府只有转变公共决策理念，畅通公众参与渠道，在公共决策过程中充分吸纳民意，才能够有效防止群体性事件的发生。然而实践中，我国公民参与重大决策的渠道不完善，重大决策不能充分吸纳公众意见，部分决策更多的是依靠领导“拍脑袋”，公众参与机制不健全，最终导致各类社会风险演化成为社会抗争。

4.重大决策执行偏差。无数案例表明，旨在增进社会福祉的重大决策却引发了涉稳事件，原因就在于重大决策执行出现了偏差。宁骚列举了政策执行偏差的7种典型表现形式，即象征式政策执行、附加式政策执行、残缺式政策执行、替代式政策执行、观望式政策执行、照搬式政策执行、规避式政策执行[10]（pp365～366）。政策执行偏差的存在使得重大决策难以实现预期目标，而某些政府部门和领导干部出于本部门或个人利益而牺牲公共利益的行为会进一步导致干群矛盾激化。

5.重大决策责任机制不完善。当前中国地方政府决策系统存在明显的党政不分、权责模糊等问题，特别是重大决策权责不对称，导致决策者权责结构失衡，权力大而责任小。同时，重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制尚没有真正建立，客观上刺激了决策权力运行的主观性和随意性，决策失误时有发生。

（三）政策缝隙：重大决策蕴含社会稳定风险的客观原因

政策缝隙是指同一领域的政策在时间、空间、社会群体之间在政策实质性内容存在着不一致，或者在同一个空间里，不同政策领域之间的不一致，不一致的后果使政策在利益再分配过程中成为社会矛盾冲突点或社会稳定风险点[14]（P66）。政策缝隙是政策变迁的结果，其产生原因主要有决策者有限理性的约束、民主集中制决策结构的变异、政府主导的封闭决策模式、条块分割的碎片化决策过程、政策变迁的频繁等。由于政策缝隙的存在，成为很多公共政策扭曲或失败的根源，也是重大决策蕴含社会稳定风险的客观原因。一般来讲，政策缝隙主要表现为四个方面。

1.时间不一致的政策缝隙。共同获得诺贝尔经济学奖的挪威经济学家芬恩·基德兰德（Finn E. Kydland）和美国经济学家爱德华·普雷斯科特（Edward C. Prescott）指出，在时间维度上，随着各类政策约束条件的改变，政策制定者通常承诺的政策或预期的政策会随着时间改变而发生变化，制定出不同于以前的政策[15]。这种时间不一致的政策缝隙的产生原因主要是经济社会发展环境的改变、地方政府领导人的更迭以及决策者偏好的变化等。政策在时间上的不一致容易引发利益冲突，成为群体性事件的导火索。如在征地拆迁中，如果同一区域征地拆迁的补偿标准提高了，极易引发以前被征地拆迁群众的不满。

2.空间不一致的政策缝隙。空间不一致的政策缝隙主要发生在涉及跨行政区的公共事务领域。改革开放尤其是1994年实施分税制以来，地方政府之间在资源、控制权分配和制度创新方面展开竞争，而这种竞争最终都集中体现在政策竞争上，从而导致地区之间的政策差异，即空间不一致的政策缝隙，而这成为引发社会矛盾的重要来源。以征地拆迁为例，在法定要求之内不同地方政府（如同一个城市的两个区、同一个市的两个县）对于具体的经济补偿方式与标准具有很大的政策裁量空间，其往往会根据各自财政能力以及项目实际情况采取差异化的补偿政策。尽管差异化的补偿政策能够满足形式合法性要求，但往往造成风险外溢，成为社会不稳的诱因。如果某一地区的补偿标准较高，可能导致补偿标准较低的相邻地区的群众不满，引发利益矛盾甚至群体性事件。

3.社会群体利益分配不一致的政策缝隙。如果政府只是针对某一特定社会群体提供经济利益或公共服务，容易引发相关社会群体的不满，产生社会稳定风险，这就是社会群体利益分配不一致的政策缝隙，其主要是公众“不患寡而患不均”的心态、特定社会群体界定困难等因素导致的。现实中农村低保、义务教育学校实施绩效工资等旨在保障和改善民生的重大决策，在某些地区的执行过程中都发生了相关利益群体不满的情况，甚至引发了群体性事件。

4.政策领域不一致的政策缝隙。由于中央政府政策控制能力下降、专业化分工、部门本位主义以及政策协调机制的缺乏，导致当前我国的决策机制存在碎片化特征。如不同部门、不同行业、不同领域之间的政策不一致甚至出现相互“打架”的现象。以土地征用为例，即使征用同一区域的土地，因工程项目类型（如公路、铁路、飞机场）的不同会出现补偿标准不一致的情况，这也容易诱发利益冲突导致社会失稳。

（四）风险感知：重大决策蕴含社会稳定风险的主观原因

在风险治理框架内，理性选择与情感聚合是风险演化的动力。换言之，风险治理建立在科学理性和社会理性基础之上[14]（pp157～158）。一般来讲，风险具有主客观双重属性，既具有客观存在性，又具有主观建构性。不同于环境风险、安全风险、灾害风险等技术性风险具有更强的客观属性，可以运用客观指标通过数学模型和概率计算而得，社会稳定风险既是客观结构性的产物，也是主观性认知的结果，具有很强的建构性。因此，社会稳定风险具有较强的感知属性，不同公众对社会稳定风险的感知程度呈现较为显著的差异，而实践中不同群体对社会稳定风险感知的差异往往成为重大决策引发群体性事件的肇因和导火索。基于此，从风险感知的视角能更好地揭示重大决策社会稳定风险发生的内在机理和演进逻辑。

一般来讲，公众风险感知的过程非常复杂，它会受到各类社会因素和自身特定的社会角色、利益立场以及心理层面的焦虑、恐惧和文化层面的信任程度等综合因素的影响和交互作用。由于重大决策涉及复杂的利益关系调整，其制定和实施难免会引发不同利益主体之间对于政策议题和政策风险的差异化解读[16]。因此，公共政策质量高低的判定标准，已经由传统的“成本—收益”分析转变为“利益—风险”分析，对公共政策的评估也由以专家决策为核心的实证主义模式转向以利益相关者参与为核心的建构主义模式，以避免在当今社会风险高度复杂性条件下容易出现的由于知识不确定性和信息不对称导致的专家“理性不足”以及专家“被俘获”现象。

从心理学和社会学角度来看，公众抗议行为是理性选择与情感相互作用的结果，重大决策社会稳定风险的高低在很大程度上取决于公众基于风险感知而产生的抗争意愿和行为。随着近年来中国公众政治权利意识和维权意识的不断增强，在极大程度上提高了公众的政治参与热情和对社会不公平现象抗争的倾向，当重大决策不能很好地维护和实现公众的利益时，越来越多的公众会选择维权，但这种维权又是一把“双刃剑”：公众在制度化渠道内的维权能够有效地维护自己的合法权益，提高重大决策的科学性和民主化程度，但在当前中国制度化利益表达渠道不是很畅通的条件下，公众选择制度外维权方式则又成为社会不稳定因素，导致群体性事件发生。

四、结论：开展重大决策社会稳定风险评估

党的十九大报告指出：“增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制，善于处理各种复杂矛盾”[17]。重大决策的社会稳定风险考验着党和政府的执政能力，而“稳评”作为一项风险防控机制创新，就是对其进行的有效回应。早在20世纪70年代，以美国为代表的部分西方发达国家开始在公共政策领域开展社会影响评估，并成为西方国家应对社会风险的主要机制。2000年以后，为更好地规范政府的重大决策行为，提高重大决策质量，中国在重大建设项目评估体系中逐渐引入了社会影响评估。鉴于许多涉稳事件由涉及公众切身利益的重大决策引起，而这些重大决策往往没有开展“稳评”，促使政府开始借鉴和吸收社会影响评估的思路和做法，探索对重大决策开展“稳评”。

2010年11月，国务院《关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）明确提出“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。2012年8月国家发展改革委《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资[2012]2492号）规定：“国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、批准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目应进行社会稳定风险评估，评估结果应作为项目可行性研究报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章”。2014年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》（中办发[2013]27号）中，明确规定将“稳评”作为重大决策出台的前置程序和刚性门槛。2017年6月国务院法制办公室《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》中进一步强调将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，其中第二十三条第一款规定，重大行政决策的实施可能对生态环境、社会稳定等方面造成不利影响的，应当开展风险評估。由此可见，“稳评”已经成为重大决策法定程序的重要一环，不可或缺。

作为一种特殊类型的评估，“稳评”在评估视角、评估目标、评估重点、评估方法等方面，与经济风险评估、安全风险评估、环境风险评估存在着显著差异（见表2），但这四者之间又存在着很强的内在逻辑关联。其中，四类社会风险评估的最终目标相同，即都是为了应对重大决策制定和执行过程中出现的不确定性，最大程度地降低重大决策蕴含的各类社会风险，确保重大决策实现预期目标。为此，四类社会风险评估各司其职，从不同方面评估重大决策蕴含的社会风险。其中，经济风险评估是重要基础，安全风险评估是必要保障，环境风险评估是关键环节，“稳评”是最终归宿，而各类风险评估的最终目的和落脚点都是实现社会稳定。因此，“稳评”是检验其他各类评估效果的“试金石”，是重大决策前的最后一道“关口”，在所有社会风险评估中居于最高层次。

任何一项制度创新，都是基于特定的社会背景在强烈的现实需求推动下产生的，而一项制度创新能否被国家政治系统接纳、承认和推广，乃至演化成为具有刚性约束机制的法律法规或者顶层设计，取决于该制度的有效性或制度绩效，这是制度安排的社会演化规律。作为一项社会治理制度创新，“稳评”孕育于中国地方风险治理的实践之中。2005年初四川省遂宁市率先对重大工程项目开展“稳评”，到如今“稳评”已经在全国所有重大决策领域全面铺开。其实，“稳评”实施之初，只是地方政府为处理社会矛盾、履行维稳职责而探索的一项工作制度，带有很强的地方性、权宜性和功利性色彩。然而，由于“稳评”在维稳实践领域卓越的实效性，迅速由地方的实践探索成为中央层面的顶层设计，并逐步成为相对制度化和模式化的社会治理创新成果被加以复制与推广，充分说明“稳评”的功能开发和制度绩效已经得到了国家层面的认可。

然而，受发展理念、政策环境等因素影响，尤其是在“稳评”尚没有真正实现法治化之前，“稳评”仍然面临着一定程度的运行困境，如“稳评”主体的确立、“稳评”对象的范围、“稳评”流程的设置、“稳评”指标的选择、“稳评”方法的选取、“稳评”机制的配套、“稳评”的法治化建设、公众的有效参与、第三方服务的规范等都需要进一步细化和完善，在实践中存在着严重的象征性执行以及“稳评”失灵现象，特别是“稳评”机制与当前行政审批制度的改革方向、依法决策的要求以及环评的环节设置存在一定冲突，导致“稳评”在现阶段遇到了极大的发展瓶颈甚至引起了存废之争。因此，“稳评”在经历了十年的扩张式发展并在覆盖范围上实现了巨大突破之后，正处于从粗放式向内涵式、规范化、精细化的转型阶段，这也是中央在重大会议上一直强调健全和落实“稳评”机制的原因所在。

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