我国土地利用总体规划存在问题及改进思路

靳取货

摘要 通过总结当前土地利用总体规划的主要特点，分析规划存在的主要问题，提出了夯实基础研究、更新规划理念、明确分区内涵、重视公众参与、落实保障措施等改进思路。土地利用总体规划需要不断创新思路，为区域经济社会发展提供可靠保障。

关键词 土地利用总体规划；存在问题；改进思路

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）02-0192-03

Abstract This paper summarized the main features of the general land use planning， analysed the main problems existed， put forward innovative ideas such as consolidating basic research， renewing planning concept， clarifying zoning connotation， emphasizing public participation， implementing safeguard measures. The general land use planning needs to bring forth new ideas，provide reliable guarantees for regional economic and social development.

Key words The general land use planning；Existing problems；Innovative ideas

土地利用總体规划是对一定时期、一定区域土地开发、利用、整治、保护等的总体安排，在土地管理中处于“龙头”地位[1]。自1987年以来，我国已经编制了3轮土地利用总体规划[2]，在保护耕地资源、控制建设用地无序扩张、改善生态环境等方面都发挥了重要作用。但同时，土地利用总体规划还存在宏观调控能力不高、预测能力不强、弹性不足、不符合区域发展实际等突出问题，影响了土地利用总体规划的严肃性和权威性。

1 当前土地利用总体规划的主要特点

1.1 自上而下层层下达指标

土地利用总体规划分为“全国–省–市–县–乡”五级[1]，省级以下每一级都根据上一级下达的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模、新增建设用地规模、新增建设占用农用地规模、新增建设占用耕地规模、土地整治补充耕地规模等主要指标编制本级土地利用总体规划。

1.2 用“指标加分区”方式调控土地利用

全国、省级规划提出主要控制指标和用地布局原则，属于宏观规划。市级规划是对省级规划的进一步落实，属于中观规划。县、乡两级规划要具体落实各项规划指标，落实各类用地布局，进行土地利用结构调整和布局优化，制订规划实施的具体保障措施，并建立土地利用总体规划数据库，属于微观规划。

县、乡两级规划通过各项用地指标、土地用途分区，将每个地块在规划期内的用途固定下来，并通过土地用途分区管制规则严格限制土地用途的转换，用“指标加分区”的方式调控区域土地利用方向、结构和布局。

1.3 划定“三界四区”严格控制城乡建设用地

通过划定城乡建设用地规模边界，形成允许建设区；划定城乡建设用地扩展边界，形成有条件建设区；划定城乡建设用地禁止建设边界，形成禁止建设区；在允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的区域划为限制建设区。通过“三界四区”严格控制城乡建设用地规模，防止城乡建设用地无序蔓延。

2 存在的主要问题

2.1 基础数据不准确

当前土地利用总体规划在编制过程中均使用第二次全国土地调查及其变更到规划基期年的数据作为土地利用基础数据。而年度土地变更调查数据重在对通过土地整治项目新增的耕地、列入国家监测图斑的建设用地进行变更，忽视了对其他地类的变更，无法代表区域土地利用的实际情况，造成规划基础数据失实。

规划基期年人口数据由于来源不一，无法得到准确的人口基础数据。土地利用总体规划的建设用地、城乡建设用地、城镇工矿用地等内涵均与城市规划有出入，难以充分利用城市规划成果预测城镇、农村人口及其用地需求。

2.2 基础研究不深入

土地利用总体规划在编制过程中，缺乏对各类土地用途的适宜性评价，缺乏资源环境承载力评价，缺乏不同土地利用类型对区域生态环境的影响评价，新增建设用地布局随意性大，耕地和基本农田布局调整的合理性存疑。在规划实施评价过程中，主要从规划指标执行情况分析规划实施效果，忽视了土地利用现状布局与规划布局的对比研究，无法有效指导新的土地利用总体规划编制工作。

2.3 土地规划用地分类不合理

通过对土地利用现状分类的基数转换，形成土地规划用地分类，将土地分为农用地、建设用地、其他土地三大类，又续分为若干小类。其中将建设用地分为城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地3小类。

将乡政府所在地的建设用地划入农村居民点用地，不符合实际情况。将土地利用现状分类中的采矿用地拆分为采矿用地和其他独立建设用地，均纳入城乡建设用地范围，但具体划分标准不明确，实际可操作性不强。将水库水面纳入交通水利用地，归于建设用地，但与《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137—2011）将水库水面纳入非建设用地相互矛盾。将原采矿用地中的盐田纳入其他建设用地，缺乏说服力。

2.4 土地用途分区不合理

土地利用总体规划中的土地用途区一般包括基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区、牧业用地区，其中风景旅游用地区是否有必要单独列出存在争议。生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区的具体内涵不明确。缺乏土地规划用地分类与土地用途分区的对应关系，造成分区随意性大，部分地方由于分区划分不合理影响区域经济社会发展。

2.5 建设用地管制分区不合理

为了控制城乡建设用地而将区域土地划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，但不能明确除了城乡建设用地外的交通水利用地、其他建设用地如何划区。比如面状铁路用地、公路用地、机场用地、风景名胜设施用地、特殊用地等是否应该划入允许建设区存在争议。建设用地管制分区异化为城乡建设用地管制分区，严重影响规划的顺利执行。

虽然根据城乡建设的不确定性划分了有条件建设区，但在有条件建设区如何进行建设又缺乏操作细则，并且由于规划难以预测较长时期的经济社会发展态势和用地需求，规划的用地布局不适应不断发展变化的实际需要，在用地过程中出现大量不符合规划的情况。规划刚性有余，弹性不足，影响规划的严肃性和权威性。

2.6 公众参与流于形式

虽然有规划的听证环节，但听证环节大多数流于形式。部分地方未将规划成果进行公示、集中征求群众意见，仅在规划编制完成后，为了完成法定程序组织听证会，公众参会广度和深度不够，导致在规划执行过程中出现大量问题、频繁调整修改规划，影响政府的公信力。

2.7 保障措施不完善

虽然各级规划都制定了规划实施的保障措施，但在具体工作中，规划实施保障措施不完善，重规划编制、轻规划实施，当出现问题后将希望寄托于规划局部调整或者新一轮规划修编，造成了规划的极大浪费，影响了规划的顺利实施，削弱了规划的“龙头”地位。

3 改进思路

3.1 夯实基础研究，确保基础数据的准确性

要高度重视土地利用总体规划编制过程中的专题研究，对规划执行情况、耕地和基本农田布局情况、建设用地结构和布局调整情况、生态用地保护情况等进行深入研究。对区域未来发展方向、发展要求、功能定位等进行深入了解。在土地利用变更调查的基础上，对规划基期年土地利用现状数据进行更新调查，确保基础数据的准确性，为顺利开展规划编制打下良好的基础。

3.2 更新规划理念，确保规划的弹性

规划是对未来不确定性的抵消和缓解[3]，规划不可能准确地预测未来，也没必要规定在未来很长一段时期内每一块地的具体用途。要树立有限理性的规划理念，在严格保护永久基本农田、保护生态安全的基础上，处理好指标和分区的关系。要坚持总量控制（指标的刚性）和布局可调（分区的弹性）相结合的原则，确保永久基本农田不得占用、重要生态用地不得占用。建设用地在不突破总量指标、确保选址地点地质状况良好、生态条件安全的前提下，可以根据实际需要，在允许建设区、有条件建设区、限制建设区内灵活调整位置，彻底改变目前规划刚性有余、弹性不足的弊病[4]。

3.3 明确分区内涵，确保规划的理性

要明确土地用途分区、建设用地管制分区的内涵，明确分区与地类的对应关系。建议将用途区分为农业用地区、建设用地区、生态用地区3个一级区，再续分二级区和三级区，建立科学合理、方便实用的用途分区、管制分区、用途分类相互对应关系（表1），以此为核心，科学编制规划，确保规划的理性。

3.4 重视公众参与，确保规划的科学性

要将公众参与贯穿于土地利用总体规划编制的全过程[2]，坚持“政府组织、专家领衔、部门协作、公众参与、科学决策”的规划编制原则，牢固树立以人民为中心的规划编制导向，把创新、协调、绿色、开发、共享的新发展理念落实到规划编制过程中。在规划成果完成后，集中展示，接受社会各方面的监督，听取各方的意见，并进行修改完善，确保规划的科学性，为规划顺利实施打下良好的群众基础。

3.5 落实保障措施，确保规划的可执行性

要完善规划实施的保障措施，落实规划实施的法规、制度、政策、经济、技术等保障措施，坚持规划实施和规划编制同等重要的原则，建立规划实施的年度评估制度，利用国土资源“一张图”工程，在年度土地利用现状变更调查的同时，开展年度规划执行情况的调查分析工作，及时评估规划实施效果，及时发现规划执行中存在的问题，及时调整土地利用方向，确保土地利用总体规划的顺利实施[5]。

4 结论与讨论

土地利用总体规划对区域经济社会发展有重要影响，一个科学、合理的规划可以指导区域土地利用的正确方向，促进区域经济社会全面协调可持续发展。该研究结合当前我国土地利用总体规划存在的主要问题，提出了夯实基础研究、更新规划理念、明确分区内涵、重视公众参与、落实保障措施等改进思路，以期对以后的土地利用总体规划编制和执行起到借鉴作用。

规划不可能穷尽对经济社会发展的认识，不可能完全准确预见不确定的未来。土地利用总体规划在编制和执行过程中需要不断创新思路、探索新模式[6-7]，发挥好保护资源、保障发展、保护生态环境的作用。

参考文献

[1] 伍幸妮，唐禹.关于我国土地利用总体规划修编实践认识及编制理念创新思考[J].农村经济与科技，2016，27（21）：51-53.

[2] 熊茵，张文新.国内土地利用总体规划综述[J].安徽农业科学，2009，37（34）：16986-16989.

[3] 魏晓飞，魏朝富，王三，等.土地利用总体规划中的不确定性研究[J].贵州农业科学，2014，42（2）：211-214.

[4] 范晓冰，郭春荣.完善土地利用总体规划体系的措施与建议[J].西部资源，2017（1）：173-175.

[5] 王希营.对本轮土地利用总体规划修编的几点思考[J].中国土地，2010（10）：54-55.

[6] 朱冬奇.基于“两规合一”的上海浦东新区土地利用总体规划编制[J].上海國土资源，2012，33（4）：25-29.

[7] 王万茂，王群.土地利用总体规划滚动调整初探[J].中国土地，2012（12）：48-50.