基于宅基地“三权分置”的乡村“空心化”治理路径初探

张鑫

[摘要]关于乡村“空心化”的研究在多重视角下的表述不尽相同，但是可以达成共识的一点是：由于农村人口的流动形成“人-宅”分离现象，导致农村宅基地资源闲置、资源浪费和资本沉睡，而当下提出的宅基地“三权分置”的顶层设计，在“反空心化”上可以起到一定作用。

[关键词]宅基地;三权分置;空心化

[中图分类号]F321.1[文献标识码]A

1    研究背景

近年来伴随我国农村劳动力不断转移，农村老龄化趋势持续加深，农村不同程度地呈现出以人力资本空心化、土地抛荒化、家庭空巢化、集体空壳化、产业空洞化以及公共服务滞后化为表征的“空心化”现象。“空心化”的恣意发展不仅严重影响农民群众福祉水平和改革开放成果获得感，而且会造成城乡发展鸿沟的扩大化。基于当前我国农村空心化日益严峻的现实，如何才能改善农村空心化，并且使得农村与城市协同、协调发展，促进生产要素双向有序流动而非农村净流向城市至关重要。2018年中央一号文件指出在“探索完善宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置基础上继续扩大改革试点，扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，进而对宅基地施行三权分置、放权赋能。农村土地制度改革是一项基础而又关键的改革，“三权分置”改革成果上升为顶层设计无疑促進了实现宅基地这一重要农民资产的流动和财富效应的发挥，同时也为破解农村“空心化”难题提供了可能的路径，是实施乡村振兴战略的核心动能。

2    “空心化”文献研究

目前，学术界关于农村“空心化”内涵的认识大致可从以下三个视角分类。其一，基于地理空间视角的研究者认为农村空心化是传统村落地理空间格局的重大改变。张昭、程连生提出空心化是农户在经济实力和占有欲的推动下不断建设新住宅，继而导致村庄的幅廓面积盲目扩大而村庄内部出现大面积空闲宅基地的一种特殊结构布局。在快速推进城镇化的进程中，由于农村人口向城市转移而引起“人走屋空”，以及宅基地普遍“建新不拆旧”，导致村庄用地规模不断向外围扩大，老房子又闲置，呈现出“外长内虚”的现象。其二，林孟清、许彦彬认为农村空心化是农村劳动力的大量外流和留守人群结构失衡，导致农村人口结构发生重大变化的现象;其主要观点是：空心村的实质为人口的空心化，具体表现为劳动力空心化、家庭空心化和村落空心化，并且由于人口流动过程中的农村人才外流，继而导致了农业、农村地区的非农副业、教育和卫生部门的内生补充人员不足。其三，综合系统视角提出农村空心化是农村各方面发展出现退步的现象，既体现在土地、人口、地理等硬环境上，又体现在农村组织、传统文化等“软”环境上;陈家喜称，农村空心化是农村人口外流所导致的农业生产、农村经济、公共服务、社会管理、基层民主乃至社会心理等方面出现的迟滞、弱化与退化现象。而其空心化的本质上则是农村地域经济社会功能的整体退化，产业空心化、基建空心化、人口空心化、宅地空心化是其外在表征。

尽管学界对于“空心化”研究在多重视角下的表述不尽相同，但是可以达成共识的一点是：由于农村人口的流动形成“人—宅”分离现象，导致农村宅基地的资源闲置、资源浪费和资本沉睡。数据显示，截至2016年我国农民工数量为2.8亿，同时，外出农民工数量为1.7亿，且每年均在增长。外出农民工中，由于户籍和所在地分离导致家乡宅基地的部分空置，亦即浪费了“使用权”。故而，破解农村空心化问题的关键节点和重要抓手在于如何恰当地处理宅基地权属问题以及如何推进农村宅基地的有效利用，激活农业农村内生发展动力，释放农村内生发展活力。

3    宅基地“三权分置”如何破题“空心化”

首先，宅基地三权分置制度为现实操作提供了制度和政策上的依托，并且在农民生活稳定的基础和前提之下，赋予农民对于三权中经营权灵活流转，例如开展多种形式的经营权的流转和抵押，这样既保证了农民与宅基地权属不变的情况下，将闲置的房屋基地进行更加充分地利用，既可以使农民权利有多重保障，也可以使得自身资源更加充分地利用。当农民从农业或者非农经营中获得了一定资本而离开农业生产时，经营权的流转可以顺利地完成交接，既保证了农业生产的延续又为进城农民家庭提供了稳定的资金补充，更加从制度上解决了由“老人守房”而导致家庭的分裂不完整，这样可以侧面减缓人口的空心化。其次，三权分置制度助力发展“特色产业，乡村旅游”。闲置宅基地的退出和收集整合，可以将农民手中沉睡的资本唤醒，由村集体统一规划调配，比如开办农家特色游、农民创业园等，将农用土地集中流转开发后形成特色采摘园、产业园等，宅基地再配套开发“农家乐”、“乡村旅馆”等多重形式的乡村旅游特色，通过农地的集中流转与宅基地的流转打造出一套符合当地农村特色发展的组合拳，以特色吸引人、以质量打动人、以口碑留住人，将自身的产业打造出来，使得消费链变得持久稳固，宣扬和塑造出乡村特有文化价值，弥补乡村文化的空心化。最后，三权分置制度为乡村发展提供了平台，为乡村振兴注入新动能。宅基地的流转可以让那些有能力进城的离农人口走的放心，也可以使得继续在村庄中发展的人和想到乡村发展的人拥有一片天地。三权分置的关键在于解决了宅基地相关的产权问题，不仅是对农民基本权益的保护，同时也有利于解决宅基地“反公地悲剧”难题。中国农村社会小农特色突出，农村人口家户内基本都有土地，但是户均不过两三亩而已，面对当前市场经济时，只能将个体手中的资源集中起来，才能够适应当前的市场形势，才能将土地资源优势发挥出来。土地资源的整合利用吸引工商资本进驻村庄建立企业，解决农民就业问题;农业生产公司和育种基地配套化产业链的搭配，与地方高校的有效联动等措施，把乡村振兴所需的人才、技术、资本与产业等基础要素吸纳到村庄之中，而这些也正是破解乡村空心化问题的核心所在。

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