经济新常态下我国PPP模式的问题与对策分析

谢静宜

[摘 要]“井喷式”出现的PPP项目融资热潮以高效的融资模式得到各级地方政府的青睐，但是在2017年11月发出的92号文中却对已入库的PPP项目进行清理，这样的紧急叫停并不是对PPP融资模式的否定，而是对PPP模式在经济新常态下的发展提出了更高的要求。针对PPP模式已存在加重地方财政负担、可行性不高、管理和投资缺失的问题，本文提出了统筹规划地方预算支出、加快价格和收费制度改革、重视利用专业化力量的应对措施。

[关键词]经济新常态；PPP模式；财政承载能力

[中图分类号]F812.7 [文献标识码]A

从十八届三中全会中提出的进入“经济新常态”以来，我国在经济增长方面由原来的高速增长逐步向中高速增长过渡，并提出我国经济发展战略的重点是“过渡好转换发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，目标旨在形成一套新常态下的经济发展模式。PPP项目作为一种高效的融资模式进入我们的视野，为经济的高质量发展阶段注入新动力，在我国掀起了一阵PPP融资热潮。

1 PPP模式的内涵及优势

PPP模式是指公共部门与私人部门的伙伴关系，是指二者通过签订相关合同，在基础设施建设、公共产品、公共服务领域明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利进行。与其他三种公共产品供给模式——政府供给、私人供给、第三部门供给相比，PPP模式有如下优势：

1.1 缓解地方政府财政压力

单纯的政府供给或私人供给对于符合经济新常态下的公共基础设施融资来说都是一项艰巨的工程，传统的融资模式无疑给地方财政带来巨大的压力，使地方政府负债累累。PPP模式下的融资模式将社会资本融入，用少量的地方财政吸引大量的社会资金参与，有助于缓解地方财政压力，使经济向高质量的方向发展。

1.2 有利于政府职能转变，提高政务水平

传统的政府供给使政府过多地干预微观事务，PPP模式下的融资模式使政府将注意力转向更多的社会需要领域，提高公共服务的质量与效率，简政放权，实现现代国家治国理念。

1.3 实现投资主体多元化，激发非公有制经济活力

相较于传统的私人供给，PPP模式可以打破公共领域的投资壁垒，让更多的社会资本融入公共基础建设领域，拓宽企业融资渠道和发展空间，激活社会存量资金，促进投资体制改革，进一步激发整个非公有制经济活力。

1.4 实现风险均摊、利益共享

传统的政府单方投资公共基础设施往往受制于投资期长，投资金额大等特点，导致在开发、建设、运营、信用等方面面临着一系列风险。PPP模式以其高效的融资模式，秉承风险控制者承担风险的原则，将财政投资风险平均分配在政府和社会资本之间，达到风险共担利益共享。

2 经济新常态下我国PPP模式的发展现状

全国PPP项目截至2017年12月末共计7137个、投资10.8万亿元，我国2017年的GDP增长率为6.9%，在基础设施的改善、地区经济发展方面，PPP模式都起到了显著的推进作用，但是，作为一把双刃剑 的PPP模式在一路高歌猛进的同时，也出现了生存危机。

在2018年国务院政府工作报告中提出的以防范化解重大风险作为三大攻坚战之首的背景下， 2018年初各大城市陆续有PPP项目被叫停，这说明2014年以来“井喷式”出现的PPP项目中，并非所有都是符合经济发展新常态要求的，这样的叫停与当前宏观经济政策目标锁定在提高供给质量和优化供给结构方面是相吻合的。

2017年11月16日财政部发布的92号文中的要求，文中要求对不合规定的项目进行集中清理，清理原则包括 未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开等。据统计显示，截至2018年4月1日，集中清理项目合计609个，涉及总投资额6114.39亿元。

3 经济新常态下我国PPP模式面临的问题

PPP项目的紧急叫停，并不是对PPP模式的一种否认，而是对PPP模式进行优化，经过层层“大浪淘沙”后，留下能够提高公共服务供给质量和供给效率的项目。通过制定专业立项原则、逐一进行排查的方式，提高新项目入库标准，将不合格项目清理出库，坚持推进符合经济新常态要求的优质项目。从对以往的PPP项目审核排查的过程中来看，建立符合经济新常态要求的优质PPP项目有以下问题亟待解决。

3.1 财政承受能力问题

各地方政府在推进PPP项目时，在地方财政一般公共预算支出只有10%的前提下，各项目主管部门分头推进，在即将到达预算上限时，即使有更符合条件的项目也由于预算限制而难以开展实施。这样的项目推进方式导致地方政府为了多做“政绩”，导致一般公共预算虚高，这种不合理的情况在全国各地方政府的PPP项目中普遍存在。

3.2 可研报告深度问题

由于存在项目可研报告的生成周期短，导致质量不过关，而可研报告的专家论证会也往往流于形式，在传统的融资模式下，可以按照施工图中的数字要求进行工程采购，而PPP模式则在可研性报告批复后就开始采用可研性报告的数据，这样会导致设计深度不够、建造标准不明确、超概况预算、结算争议大等问题。此次被清理的不少PPP项目都是为了获取更多的政府奖补金而盲目出现的，存在必要性、可行性、真实性上的缺失。

3.3 建设项目管理问题

项目的管理水平是PPP项目能否取得成功的关键。在工程建设领域，借鑒发达国家的先进管理办法能有效地促进我国项目管理水平的提高。但是由于人才不能专用，优秀的管理经验不能高效地传承，我国目前的工程建设项目中还存在着管理经验低水平重复的特点，这些特点严重影响着PPP工程的项目管理进程。

3.4 “开发商”的缺失问题

在投资人方面，PPP项目推进受阻很大程度上受限于缺少真正的产业投资人——PPP项目的“开发商”。 PPP项目的承包商缺乏开发商的主动性，在策划能力、设计能力、投融资能力、建设管理能力、运营能力上都缺乏开发商的优势，市场化程度较低。借鉴较早引进PPP模式的行业，如垃圾处、环境保护、水务行业，它们在市场化程度、成熟度上都相对较高。这一轮被清理掉的PPP项目应具备“开发商”格局，做长线而非做短线，成为基础设施建设上的真正的投资方之一。

4 我国PPP模式未来发展对策

为了建立符合经济新常态下的PPP模式项目，为了打响“防范风险”这首要的攻坚战，国家和地方政府在选择融资建设PPP项目时，要选择针对性强、可行性高的项目，真正发挥出PPP模式的高效融资优势，未来PPP模式发展可以从以下几个方面统筹处理。

4.1 统筹计划、安排地方财政的公共预算支出

针对地方财政超支问题，统一一般公共预算支出增长率是根本。地方政府将全市所有项目统一筹划，彻底更改以前各自为政的财政模式，根据目前当地的财政承受能力汇总所有拟推进的PPP项目，并根据统一的原则排出优先顺序，一般而言，地方政府应以改善民生、改善投资环境、投资收益好的项目為第一优先级。

4.2 加快价格和收费制度改革

PPP项目以公共基础建设为主，旨在提升居民生活环境，优化城市生活质量，从出发点上来说是一项利民的工程，城市居民也是这项工程最大的受益者。但是目前的投资状态却是政府单方面投资，这必然重伤了政府和社会资本的积极性。如果能够对广大受益者——城市居民建立收费制度，形成谁受益谁付费的价格机制，这样才能持续吸引投资者。但在此过程中，政府需要考虑到不同收入阶层之间的消费差距，制定符合他们承受能力的收费制度。

4.3 重视利用专业化力量

在PPP项目中可以利用的外部专业化力量非常多，包括专家科研力量、设计力量、管理顾问、全过程审计、专业咨询单位等。这些专业的力量能为PPP项目模式注入新鲜动力，在PPP项目实施过程中减少不必要的弯路，充分利用他们的专业度来提升整个PPP项目管理团队的管理能力，切实地建设高质、高效、高水平的基础设施项目，将PPP融资模式的高效性发挥出来。

[参考文献]

[1] 除志敏，张明，司丹.中国的PPP实践、发展、困境与出路[J].国际经济评论，2015（04）.

[2] 罗兴.经济新常态下我国PPP融资模式问题研究[J].财经界（学术版），2017（17）.