非政府组织参与农村教育扶贫问题及对策研究

刘红霞

[摘要]改革开放以来，我国政府在脱贫工作中取得重大成就，但目前仍存在几千万贫困人口，农村基础薄弱、教育资源缺乏、人力资本低。在扶贫攻坚打响阶段，国家愈发要重视农村的素质发展、教育脱贫，近年来非政府组织的发展及在教育扶贫中的优势，弥补了国家政府部门职能转变在农村教育扶贫中的不足，并且得到国家的重视和政策支持。但农村教育扶贫依然要坚持国家政府为主导地位，同时大力发展非政府组织，共同致力于农村教育扶贫，脱贫，实现共同富裕，全面小康社会。

[关键词]非政府组织；贫困文化；教育扶贫；对策

[中图分类号]C912.2 [文献标识码]A

1 问题的提出

1.1 我国贫困现状及原因分析

自1994年《国家八七扶贫攻坚计划》发布以来我国的扶贫开发已进入脱贫攻坚阶段，据国务院扶贫办统计，2012～2016年，我国累计减贫5564万人，2017年预计减贫在1000万以上，连续五年年均减贫1300多万人，创造了扶贫史上的“减贫奇迹”。据新华社统计，目前我国仍有贫困人口6000万左右，贫困县564个，贫困村12.8万个。这些农村大都在山区或距城市较远的偏僻地区，交通闭塞、基础薄弱，例如四川省的大凉山区，土地贫瘠、道路崎岖、与乡镇相距12km，据新华社调查统计，全村不到1000人，绝大多数村民至今仍生活在人畜混居的石板房里，全村适龄儿童没有读书的有上百人。再如云南省怒江州福贡县的木克基村，据新华社2015年调查统计，全村1200多人中，有1100多人是文盲、半文盲，多数村民连上市场都不敢，只能靠种田维持温饱。这些偏远农村地区由于办学条件艰苦、经费、师资、设备等基础薄弱导致教育资源匮乏，教育缺失成为一些困难群体的深层障碍。虽然九年义务教育已普及并且已基本扫除文盲半文盲，但是农村贫困地区教育形势依然很严峻。尤其在偏远贫困山区，人们的生存生活尚不能得到很好保障，教育更是无从谈起。

1.2 非政府组织参与农村教育扶贫的必要性

我国最早提出教育扶贫这一概念是在1996年中共中央国务院发布的《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》。决定中提出“认真抓好科教扶贫，要把扶贫开发转移到依靠科技进步，提高农民素质的轨道上来”，同时提出“进一步发展与国际组织和非政府组织在扶贫开发领域里的交流与合作，广泛争取非政府组织对扶贫开发的援助和支持。”2001年国务院发布的《2001～2010年中国农村扶贫开发纲要》中提出政府部门要积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目所迈出的重要一步。近年来，随着非政府组织的发展并在教育扶贫中取得的成就，国务院扶贫办越来越重视非政府组织在参与中国扶贫中的作用，并且在财政部的大力支持下，国务院扶贫开发领导小组办公室与亚行协商技术援助，以创建和示范非政府组织合作参与村级扶贫规划的可行模式。美国学者刘易斯提出贫困文化导致代际贫困和反贫困。因此，若要改变农村地区贫困现状、就必须加大农村地区教育投入与发展。通过教育扶贫，改变贫困文化，提高贫困地区的人口素质，阻断贫困代际传递，从根源上遏制贫困。而开展农村教育扶贫工作仅仅依靠政府是不够的，改革开放以来政府的职能也出现明显改变，主要表现在政府退出对市场的垄断并减弱调控力度。在社会福利服务方面也有对福利服务的垄断到由政府、民间组织、社会共同体共同承担。中国在打造“小政府，大社会”“社会福利化”的福利型社会中，一个积极主动的选择就是发展居民参与型的福利性社会组织，同时他们也认为对福利非政府组织进行财政支援已经成为政府义不容辞的责任。培育较为完善的非营利性的社会福利机构提供社会福利服务，形成政府向非营利社会福利机构购买社会福利服务的机制。提高非政府组织自身能力、提高非政府组织在农村教育扶贫中的主体地位是农村教育扶贫的必然选择。

2 非政府组织参与农村教育扶贫的优势分析

教育是政府必须承担的责任，但是对于很多贫困地区政府是无法面面兼顾的，或者说是成本太高而无法实现。因而在影响穷人方面是无效的。尽管穷人意識到政府在提供基础设施、健康和教育服务方面发挥作用，但他们感到政府的干预并没有使他们的生活发生什么改变。也就是说政府对于很多贫困地区的干预和计划效益是很低的。而非政府的民间组织由于扎根于民间，更了解农民的需求并及时给予反应，提供及时有效的帮助，扶贫方式更加灵活、扶贫内容也更加多样化，弥补了非政府组织开展教育扶贫的不足。同时，教育扶贫属于福利治理的重要范畴，也是国家福利政策体系的重要组成部分，具有很强的公益性，因此，福利多元主义理论为非政府组织参与农村教育扶贫的具体实践提供了坚实的理论基础。

3 非政府组织参与农村教育扶贫的问题分析

3.1 非政府组织参与教育扶贫事业效度不高

非政府组织一词最初起源于1945年美国在旧金山签署的联合国宪章，在我国非政府组织是从1978年以来随着经济的发展和行政体制改革，逐渐兴起和发展起来的。因此相比国际非政府组织我国本土的非政府组织发展时间短，起步晚、发展不成熟，组织内部体制机制尚不健全，不管是从人事管理、财务管理、项目管理还是社会监督与信息公开上都存在很大的不足之处，这在一定程度上影响了非政府组织在农村教育扶贫的力度和效率。

3.2 非政府组织的社会认可度与公信力低，资金筹集困难

大众对非政府组织的社会认可度直接影响其公信力进而影响非政府组织的社会资源和支持。因为我的专业是社会工作，属于助人自助的非营利性社会组织，是非政府组织的重要一部分。而我身边的大多数人根本不知道社会工作这个专业或者听说过但不了解，我们在实习开展活动中通常面临的一个工作就是向服务对象解释我们是做什么的，在取得了他们的认同、接受、信任与配合后才能慢慢开展工作。所以，一方面，社会认可度和公信力低将很难吸引到志愿人才的加入、项目资金的筹措、以及支教老师的派遣等。另一方面，非政府组织在开展农村教育扶贫工作时能不能得到目标群体的认可、接受和配合直接影响到工作能不能开展及开展的效果如何。

3.3 缺乏政府政策、资金等有效支持，在农村教育扶贫中力度有限

在这里政府有效的支持主要体现在理念认同、法律法规支持、财政投入等。虽然，非政府组织发展得到政府的相关政策支持，但在具体实施中仍存在这样那样的问题。政府理念上，非政府组织在扶贫方式和工作中与政府存在偏差，非政府组织由于自身非营利性等特点不同于其他组织模式，交际应酬与公关上不愿费力费钱，这样就会在宣传和资金上得不到政府或社会相应的支持；法律法规上，目前我国政府机关只出台了几部有关非政府组织登记、管理的国务院法规，而在活动行为、具体的服务活动方面缺乏专门的法律、法规及规章制度；财政上，非政府组织的资金来源是多元的，主要包括社会捐赠和政府支持，其中政府资金投入是很重要的来源。非政府组织服务于各种社会服务活动，经费开支大，但是政府财政投入有限，因此会制约非政府组织的发展。

3.4 非政府组织区域发展不平衡

就我国当前区域经济发展不平衡会带来管理体制和相关制度的不平衡，目前，我国非政府组织主要集中在经济发达地区，而农村贫困地区的数量很少并且服务质量也跟不上。就拿我们社会工作专业来讲，在上海、广东等发达地区、或者一些省会及经济发达的城市发展较好。经济好，薪资待遇就高，而偏远贫困地区社会工作机构屈指可数。

4 非政府组织开展农村教育扶贫问题的对策建议

4.1 政府要重视和支持非政府组织的发展

资金上，要大力支持，积极满足非政府组织的需要，向非政府组织提供全方位，多领域的社会管理和内部事务所需要的款项支持。管理上，要加强对非政府组织的正规化管理，降低对非政府组织的限制和束缚。政策法规上，进一步完善非政府组织的法律法规体系，并要积极向专家学者请教，采取召开调研会、座谈会等形式通过分析具体的案例制定出配套的法律法规，提高非政府组织地执行力和行动效率。监督上，建立健全完善的行政监督体系，适当的对非政府组织的工作进行监督和评估，以保证工作落到实处。

4.2 非政府组织要加强自身能力建设

非政府组织要加强自身能力建设，提高专业化服务水平。加大项目工作的人才管理建设，提高人力资源使用率。加强自律并主动接受政府及社会的监督，精简部门，节约资金，提高办事效率。扎根于民间，尤其是农村贫困地区，观察人民疾苦，积极反应目标人群的真正需求并提供帮助。

5 非政府组织参与农村教育扶贫的可行方式探析

5.1 非政府组织参与农村教育扶贫的战略

在制度性扶贫方面：在国家有关扶贫的法律、制度、政策的明确规划和部署下，非政府组织积极响应并行动，去落实到户，争取做到农村的教育扶贫全覆盖。开发性扶贫方面：非政府组织通过教育建立人才梯队，向农民输入新观念、新技能，使农民学会合理利用当地自然资源，进行开发性生产建设，依靠科技进步改变经济增长方式。集中性扶贫方面：在国家精准扶贫思想的指导下，非政府组织要针对不同贫困地区区域环境、农户状况、教育现状及存在的问题，运用科学有效程序和方法对扶贫对象实施精确识别，精确帮扶。社会性扶贫方面：非政府组织号召动员全社会力量支持贫困地区的教育建设。开放性扶贫方面：在政府主导下，非政府组织积极广泛参与扶贫工作，加强国际NGO合作，充分调动国内外一切资源投入农村教育扶贫。

5.2 非政府组织参与农村教育扶贫的具体方式

5.2.1 希望工程。希望工程是由团中央、中国青少年发展基金会于1989年发起的以救助贫困地区失学的适龄青少年儿童为目的的一项公益性事业。它以民间非政府组织的方式，动员社会各界资源，建立希望工程基金，建设希望小学，改善农村办学条件，资助贫困地区失学儿童重返校园，促进贫困地区基础教育事业发展。那个“大眼睛”女孩苏明娟的照片我们都很熟悉 ，如今已从安徽大学毕业被安徽一家银行录用，另外，很有标志性的还有“大鼻涕”男孩胡善辉，现在济南军区后勤部队当兵。此外还有“小光头”男孩等。当前希望工程募集捐款已累计达53亿多人民币，建设希望小学15444所，希望工程图书馆14000多个，培训农村小学教师52000余名，资助农村贫困学生300多万名。但是面临目前近2亿的文盲，上百万的因贫困而失学的儿童，希望工程仍需要继续发展、不断完善。

5.2.2 女童教育。在我国近2亿文盲中，妇女占到2/3以上，在儿童中，往往是女童被剥夺受教育的权利，那些未入学的女童，大多数在农村地区。在财力有限的家庭，男孩通常先于女孩接受教育，因为女孩的劳动被限制在家中，或者女孩被迫服从于限制她们获得教育的传统文化习俗。也就是说中国贫困地区教育问题大半是女子教育问题，所以解决适龄女童的教育问题是教育的关键。因为目前农村贫困地区大都还存在重男轻女观念，或者认为女孩子读书会导致她们的无纪律性和女性不忠”所以非政府组织在农村开展工作时，要着重智力扶贫，改变农民这种愚昧落后的观念。其次，对那些因经济困难上不起学的适龄女童，通过社会捐赠给予资金资助，或者链接资源促进家庭中适龄劳动力的就业。另外在农村普及对大龄女童的职业培训与技能培训，培养大批技术人才，把培训、就业、脱贫落到实处，推动贫困地区整体脱贫。

5.2.3 农民教育工程。非政府组织参与农民教育的方式是多种多样的，主要从智力和物质两个方面来参与扶贫。具体内容主要围绕增强农业基础，比如促进农民就业，增加农民收入。通过家访教育，职业技能培训等改变农民思想观念，提高自身素质和生存生活能力，扶贫就困不是根本之道，还要帮助他们自己帮助自己，由“输血”到“造血”增强他们自立、自强、自助的意识和能力。启发农民智慧、激发农民活力、促进农民团结、最终推动农民富裕。

5.2.4 支教老师队伍建设。支教老师对于贫困地区的教育发展作用是不容忽视的，而我所接触到的支教老师大多是在学校的“三下乡”实践中认识的，这样的实践活动时间短，不稳定，究竟能不能给当地孩子提供切实的帮助，值得我们思考。到农村贫困地区和偏远山区支教仅仅凭“情怀”是远远不够的，一支稳定，强大的支教队伍建设需要政府、社会各方面的支持。比如完善支教老师的薪酬福利制度、住房的提供、山区支教女教师的安全保障等各方面的问题。

5.2.5 社区式学校社会工作。社会工作者以其助人自助的理念，原则和方法技术，运用社区工作的方法在贫困学童所在的社区（主要指农村社区）范围内开展学生工作，反映贫困家庭的需求，为他们寻求和链接相关社会资源。加强社区居民与学校的沟通与联系，改善周边教育环境，协助农村社区教育与脱贫建设，为农村社区贫困适龄儿童的健康成长和发展而努力。

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