构建科学的农村承包地退出机制

2018-05-14杨建波王莉李明慧

农村经济与科技 2018年24期

杨建波王莉李明慧

[摘要]在中國工业化和城镇化依旧高速发展下，寻求一条破解“三农”问题的途径，促进农村改革发展意义重大。在保持农村原有基本经营制度不变，采用利用科学的退地程序，构建合理的农村土地承包经营权退出机制，因地制宜，逐步推进和鼓励有条件的农户从农村和农地中自愿有序退出，为引导农民积极退出宅基地提供理论支持和方法指导。

[关键词]农村承包地;退出;市场机制

[中图分类号]F323.1 [文献标识码]A

我国农村正处于急剧变革的关口，农村青壮年劳动力及高素质人才向其他产业与城市不断转移，农村的土地制度在中央政策支持下在不断改革创新，伴随而来的是农民的身份与其职业、收入和空间特征发生了不同层次的分立。目前农村土地承包关系的政策是“长久不变”，随着越来越多的新生代农民工进入城市并定居，政策导致了以家庭为单位的农地人均占有量的失衡，这种人地日益突出的矛盾及在农民内心产生的不公平感为农村治理工作及农村和谐发展制造了障碍。农村的经济结构和用地制度在经济发展的大趋势下如何协调已成为关键制约因素。

农业产业化是农户小生产通向大市场的必由之路，但城镇化无疑在相当长的时间内都会是中国未来发展的主线，在此背景下，农民集体土地的规模化流转和农村土地承包经营权退出问题在城镇化进程中已不可回避。从2015年国务院办公厅印发《关于加快转变农业发展方式的意见》中首次提出了农村土地承包经营权退出问题（以下简称为“承包地退出”），至2016年国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》、2017年《农村经营管理工作要点》等，我国以改革为出发点相继提出了一系列关于承包地退出的文件和通知。当前承包经营权登记发证已大规模推进，很多地方政府都已在开展承包地退出的工作，这为承包地退出奠定了基础，但在法律层面上却欠缺对承包地退出的一个系统规定，在实践中各个地方政府对于承包地退出规定也是千差万别。从现行一些承包地退出试点和途径看，退出具有较浓厚的计划经济色彩，而试点中“宅基地换住房”“承包地换社保”等又具有很大的局限性。

农村土地制度在中央政策支持下在不断改革，农地规模经营不可逆转，承包地退出势在必行。现行农地退出试点表明，当前承包地退出面临着顶层设计、法律支撑、平台创新、制度保障、机制完善等诸多问题，保持农村集体土地所有制不变，通过构建科学合理的农村承包经营权退出机制，鼓励有条件的农户自愿有序退出，对于土地规模经营、缓解人地矛盾、提高耕地资源配置及现代化农业发展等意义重大。

1 当前农村承包地退出中存在问题

1.1 顶层制度设计存在着缺陷

中共中央和国务院《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中承包地的流转、再转让及备案等相关规定，其将农地承包权认定为集体所有制成员权，非本集体经济组织成员不得承包本集体的土地，农户已获得的承包权又只能在本集体经济组织内转让并经农民集体同意;流转的土地经营权须向农民集体书面备案，经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，也须经承包农户或其委托代理人书面同意，等等。这些规定，限制了农村土地的流转以及农民土地财产权益的实现，不利于农地适度规模经营的实现和有关农民工的市民化。特别是对于承包地退出的前置依据（原则）、中间环节（程序及标准）及后续服务（保障）无从提及，缺陷严重。

我国土地承包经营权配置是一种静态的、绝对的平均主义原则，它和宅基地类似，是对一定时期内农民的一种福利分配。这种30年不变的权利配置，在降低了土地分配可能引发的矛盾和纠纷同时，但是也带来了很多不利的影响，如土地浪费，耕地破碎化，农户分散经营难以提高收入水平等问题。这使得静态的权利配置与动态的权利变动要求之间形成了很明显的矛盾，从而出现了“增人不增地、减人不减地”不符合我国农村的现实要求的现象，违背了公平原则。

1.2 没有权威的退地补偿标准

我国农村人口多，农民全家进城仍是少数，多数是年轻人在城市打工，父母、孩子在农村生活。农民进城就业，没有足够稳定性和后续保障，因此还要保留承包地。土地是农民赖以生存的基本保障，在河南省，无论是山区还是平原区域，这种几千年来形成的观念根深蒂固。农民认为土地是祖宗留下来的，是一种历史积淀，更是一种生活保障，失地就是失去了最基本的权利。特别是在一些农业生产条件较好的区域如豫东平原、南阳盆地区，由于产业基础好，因此土地价值高，当地农民或是自己经营或是流转给其他主体经营，其在保留土地承包权的基础上还能获得稳定的较高收益，多数农民根本不愿退地。

承包地退出仅在少部分农民有意愿，可以说，进城农民退出承包地还需要有一个足够长的历史过程。通过当前农地退出试点表明，因农民由于家庭条件、个人情况及对现状问题看法上的差异性，使其对退地承受能力各不相同，当前农民对退地的决策还是徘徊、犹豫的。当前退地补偿总体水平较低，且退地中也没有一个让人信服的补偿标准，很少考虑农民退地后的生产发展和生活保障，更没有顾及退地农民是否能够融入城镇，这些都大大挫伤了农民退地的积极性。

1.3 缺少政策支撑和法制依据

《农村土地承包法》自立法以来对承包地的权利义务规定就不清晰，对承包地收回和退出的规定更是模糊或根本没有。十七届三中全会的《决定》虽然出台了一系列扶持和促进土地承包经营权自由流转的政策措施，但是从总体上看还不够完善，特别是对于土地承包经营权退出问题没有作相应规定。《土地管理法》、《农村土地承包法》及《基本农田保护条例》等土地承包经营权退出在立法上的空白，使得具体实践操作缺乏强有力的法律保障，土地承包经营权退出的相关政策和法规还需进一步增强针对性和可操作性。我国现行的《农村土地承包法》等相关对承包地退出规定正面临修法的挑战。

从法律规定以及我国当前国内试点的实践来看，土地承包经营权退出的途径较少，并且多为强制性退出而非农民自愿退出。另外我国现行的土地制度中限制了土地承包经营权转让的范围，使得土地承包经营权交易市场处于买方控制的阶段，这样农民只能以较低的价格转让土地经营权，其利益得不到应有的补偿。

由于国家整体对于农民的社会保障制度不够完善，社保体系不健全，使得很多农民仍然依赖于土地的失业保障功能。尤其是对于农民来说进城之后的就业困难、房价飙高、教育资源紧张等问题依然存在，再加上由于国家对于农民的各种补贴政策的存在，使得城乡户籍背后所附加的利益差距在缩小，导致农民很难放弃土地承包经营权，即使流转也是短期的、随意的流转。

1.4 承包地退出缺少有效的激励

农民退出农地承包权关键前提是农民的农地承包权益能得到有效补偿。但目前，农地仍是农民能够依靠的生活最后的保障，城镇化还没有给农民带来足够的福利，更别说健全的社会保障体系，农民还是很注重承包地的现实收益。在现行体制下，农民主动放弃农地承包权既不能从农村集体也不能从地方政府那里得到任何补偿。所以说，即使农民因打工而无暇耕种土地，农民也不会愿意无偿放弃农地承包权。

地方政府在农民再就业、入城门槛、入城户籍制度改革、入城后子女医疗、教育等关键问题上缺乏有效的接纳、激励、保障机制，现行政策缺乏对失地农民的保障，城市政府不愿承担农民工的福利支出是农民异地城市化的最大障碍。农民在县城或小城镇打工上班本不会影响其农业生产，不放弃农地承包权将使农民能够从务工和农业生产中获得双重收益，城镇化对农民缺乏引力，这就加大农民在承包地合理合法退出过程中观望、迟疑和徘徊。

2 建立健全科学的农村承包地退出市场机制

2.1 加强引导，构建科学的承包地退出政策体系

2.1.1 明确身份

从立法层面清晰界定农村集体经济组织成员的身份，通过科学合理地制定集体经济组织成员进入和退出资格，明确集体成员的内涵，细化成员权利。将农民从原有的身份界定转变为职业界定，使集体经济组织演变成为类似股份制企业一样的法人组织，让其成员以股东身份获得股息并参与组织的经营管理。

2.1.2 强调自愿

在承包经营权退出问题上，必须坚持农民自愿，加强政府政策引导与支持力度，切实保障农民权益是做好“三农”工作的前提。以保护农民的利益，体现公平、效率和农村社会稳定，尊重农民退地意愿，规范受让主体行为，先期引导有条件农户有偿地退出承包地，建立土地退出的缓冲期制度。

2.1.3 加强激励

农地承包经营权退出机制的建立必须以农民市民化为前提。要出台有利于社会稳定和群众方便的过渡性户口政策，增加农民城市就业机会，强化对承包地退出的激励，设立城乡统筹发展基金，继续完善城乡管理制度，加强农村公共事业。进行非农就业培训，强化农民的非农化就业，打造农村土地承包经营权退出的引力机制。

2.1.4 理清次序

按照城中村、城市周边、郊区、远郊区等，分区域有序确定退出对象，制定科学的退地补偿标准，建立集体和农户充分协商的市场化补偿程序，加强退出后承包地的管理和利用，保障退地农民后续生活。

2.2 修改调整法律，为承包地退出保驾护航

2.2.1 完善承包地确权

加快和完善承包地确权登记发证，制定集体经济组织成员进入和退出资格，细化成员权利，要赋予农民“完整的承包经营权”，通过立法与司法途径确保农民拥有真正的农地永佃权，从占用权上保证农业生产的稳定性，探索开展承包经营权抵押贷款和入股经营，界定承包经营权的继承权等。

2.2.2 配套法律法规

从法律层面允许流转形式的多样化并加以规范，完善土地承包权退出的上位法律建设。修改《宪法》《农村土地承包法》《土地管理法》和《土地登记条例》，出台《中华人民共和国农会法》《农村土地流转管理办法》、《农村土地承包经营权退出管理办法》及《农村集体经济组织条例》等。对承包地退出中相关各方的权利、义务、禁止事项以及允许是由做出明确规定。制定完善相应配套的通知、条例及地方法规，在土地分配上改行政手段干预为经济杠杆调节，加快完善土地承包经营权退出的金融、土地、财政、税收等方面的政策措施。

2.2.3 构建承包权退出法律服务体系

构建有关土地承包经营权退出的制度规章体系，为土地承包经营权退出提供法制保障，减少违法或者灰色交易的存在，便于政府、媒体以及公众对土地承包经营权流转进行监督，从而保证土地承包经营权退出的健康运行，完善支持土地承包经营权退出发展的金融、土地、财政、税收等方面的政策措施。

2.3 制定权威的退出补偿标准，积极培育承包地退出中介机构

2.3.1 建立农村土地价格评估制度

划分农村承包地的质量等级，以保护农民权益为出发点，以实事求是，客观公正为原则，以市场价值标准对土地承包经营权退出进行补偿，形成耕地基准地价、耕地市场流转价格、承包权补偿价格、经营权补偿价格、承包地退出最低保护价格等一系列的价格退出机制体系，以保证承包地退出价格和转让价格准确性和权威性，充分调动农民流转土地承包经营权的积极性和主动性。

2.3.2 配套多样化补偿标准

采用多样化补偿方式，建立分區域承包经营权主动退出、被动退出的货币补偿标准、福利补偿标准、最低保障补偿标准等。提高土地承包经营权退出补偿过程的透明度和可操作性。

2.3.3 培育流转中介服务组织（下转页）

（上接页）

选取有条件的农村地区，以乡镇为单元，培养和健全农村土地市场的中介组织，建立承包地退出过程中对象评定、信息收集发布、资源资产评估、法律咨询、交易代理、登记备案、金融保险服务、风险防范等服务。在退出机制实施后给予农民适当补偿、提供帮扶服务，助力农民顺利退出。

2.4 完善服务保障体系，解决承包地退出后的后顾之忧

2.4.1 建立退地农民的多方保障体系

通过开展城乡社会福利均等化，积极推动和完善退出地换房换社保政策，建立中央、地方和农民三方的退地社会保险资金。设立退地政府补偿周转金，建立银行对退地农民前期的扶植减息优惠货币政策，健全农村生活最低保障、医疗、养老和救济制度。

2.4.2 完善相关退地保障机制

合理确定农地承包权退出后的农地产权归属，建立城乡统一的土地税制，调节区域间内土地增值收益分配。借助农村产权交易所，探索建立国家土地赎买收储基金政策。完善农民再就业培训，建立城乡统一的失业登记制度。构建 “动态权利配置机制”和在就业地落户的户籍迁移制度。

[参考文献]

[1] 龙花楼.论土地整治与乡村空间重构[J].地理学报，2013（08）.