浅析政府在我国城镇住房保障中的责任

贾中亚

[摘要]随着城镇化进程的加快，人民对住房的需求也在逐渐增加，政府是住房保障的第一责任人，应该在其中发挥主导作用，如果我国政府在社会生活实践中出现责任缺失，这势必会影响房价，同时给中低收入家庭带来了巨大压力。对此，政府必须承担起保障公民住房权的责任，促使我国住房保障机制得到完善，促进社会稳定发展。

[关键词]城镇住房保障；政府责任；缺失；对策

[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A

1 我国城镇住房保障的现状

为了更好的了解我国的住房保障现状，因此我们需要对城镇住房保障的定义做个界定。根据国家发改委关于住房保障的相关课题，认为住房保障是社会保障体系的一部分，主要是政府对部分社会成员提供的居所救助，对象包括无力参与市场竞争者和竞争未成功者。我国城镇居民的住房保障应准确定义为“救助”，以解决住房困难群体的问题为主要政策目标。根据社会保障的类型不同，住房保障应该就是“补助型空置住房”，而不是“住房保障体系”。

笔者并不能对住房保障作出准确的定义，但是住房保障应该是人民群众最基本的权益，虽然社会保障针对的是社会上弱势群体，但住房保障应该与之不同，更要面向社会全体，针对社会大众，尽管弱势群体作为特殊群体，我们要给予重要的关注，但是不能仅仅局限于弱势群体。

社会学家陆学艺在其所著的《当代中国社会阶层研究报告》中，以组织资源、经济资源和文化资源的占有状况为标准对社会阶层进行划分：①国家与社会管理阶层；②经理阶层；③私营企业主阶层；④专业技术人员阶层；⑤办事人员阶层；⑥个体工商户阶层；⑦商业服务人员阶层；⑧产业工人阶层；⑨农业劳动者阶层；⑩城乡无业、失业和半失业人员阶层。这里把第六阶层到第十阶层归为一大类，因为他们可以看成是社会上没有话语权的弱势群体，但毕竟本文研究的是城镇住房保障，所以其中的一些并不包含在讨论的对象之中，因为城镇户口这一条件的限制，所以可以排除第六、第七和第九阶层。而农民工并不囊括在第八阶层当中，理由同上，这样看来第十阶层也并不可能购买经济适用房，因为其没有收入来源。第四和第五阶层可以暂时归为一类，毕竟他们与住房公积金、经济适用房联系密切，并且是“房奴”中不可或缺的重要群体。他们的住房产生公式，大约包括：父母的积蓄+工资存款+住房公积金+住房公积金贷款+不同信用额的贷款=现在的住房。把第一阶层到第三阶层称为社会的上层也不为过，是他们促使了“炒房族”的出现，他们算是社会的精英阶层，并且在政治、经济和文化等方面遥遥领先，所以对于这些人来说，拥有房子的目的并不是住，而是一种无形资产，房价居高不下促使人们的价值观和生活得到改变，而他们是房价居高不下的直接受益者，并不需要作出任何劳动，便可以坐收渔翁之利。

2 我国城镇住房保障中政府责任的缺失

我国是社会主义国家，我们的政府尤其把贫困家庭的社会保障工作放在重要的位置。并且在房价持续上涨的房地产交易市场中，伴随房地产价格泡沫指数的上升，人民购买房子的压力巨大，一个个成为了房奴，也会促成一些社会不安的因素，究其原因莫过于市场的过度化参与，政府的宏观调控力度不足；同时房地产价格信息不透明，未能公开，使售房者与买房者之间存在信息不对称的问题，最终损害的还是消费者的利益。

2.1 政府责任缺失的表现

2.1.1 地方政府的角色错位。市场化的过度参与导致人民住房出现问题，自然而然会引发一系列的土地出让金大幅度提升，各地土地价格的一路飙升，同时土地成本占房地产开发中的成本也会更高。地方政府通过提高地价，来保障税源稳定，同时为了完成中央给予自己的GDP考核任务，这时地方政府身上背负的责任更加沉重。地方政府只能“另辟蹊径”，从土地出让金上另謀出路，加上这笔资金不用上交中央，所以地方政府有完全支配的权利，这就会导致地方政府角色错位，通过低价从人民手中购买土地，然后再高价转出去，并从中获取暴利，以此来填充当地的财政收入。土地的出让会带来一系列的连锁反应，促进制造业、房地产业、建筑业的发展，推动房价上涨，损害了老百姓的切身利益，这种不道德的以权谋私手段正是政府角色错位的一大表现。

2.1.2 政府投入资金较少，缺乏相关经济政策。住房保障旨在解决中低收入家庭的住房问题，并且是一项促进社会公平的基本制度，保证资金渠道的畅通尤为重要，而住房保障资金的渠道包括：①政府投入的资金；②政府经济政策。对于资金问题，中央的财政支出很重要，但从最近几年的中央财政支出状况来看，中央对住房保障投入的资金简直少之又少，尽管根据财政部统计数据来看，这几年对住房保障的资金投入有所增加，但毕竟是少数，在全国支出中占有很少的比例，几乎是杯水车薪。根据相关规定，地方政府的资金投入不得低于最低标准，而从某些地区审计报告中可以看出，像北京、上海等大城市的土地出让净收益在住房保障中的资金比例离最低标准相差甚远。从经济政策方面来说，①我国缺乏住房保障相关的经济政策；②我国住房保障消费的经济政策并不全面，目前起代表作用的也就是住房公积金和消费信贷政策。正是这些相关经济政策的缺失，加上住房保障资金的巨大缺口促使我国的住房问题是难上加难。

2.1.3 管理机构设置不健全，监督不力。根据2008年3月进行的第十一次全国人民代表大会第一次会议第五次全体会议，确定的国务院机构改革计划来看，取消了原有的“建设部（主管住房的）”，新增添了“住房和城乡建设部”，并且它下面也设立了住房保障和公积金监督管理司，简称“住房保障司”。随着住房和城乡建设部的建立，地方政府也同时成立了相应的住房和城市建设机构，说明我国住房管理专门机构成立了。即使我国已经确立了专门的住房管理机构，但本质上我国的住房保障政策和执行机构并没有取得完全的独立，我们在住房保障政策上仍需和国务院各部门搞好关系，抓住相互合作的机会。而且我国实行的是各级部门分别管理的方式，也就是说，在中央由住房和城乡建设部负责制定住房保障的方针、政策，对全国住房管理作出整体规划，在地方由本级主管部门负责本辖区的住房保障实施及管理工作，并向本级政府负责。如果国家住房和城乡建设部的关系没有处理好，没有做到直接领导监督的切实关系，保留着传统的指导与被指导的关系，这样分散的管理体系也就促使住房保障政策实施的效率很低，不能达到预期的状态，更不可能落实到实处。对于监管方面，我国住房保障管理体系尚未确立，更别谈要对政府相关政策进行监管了，这些问题就会导致中央制定的许多政策法规在实施过程中出现混乱，地方政府为了自身利益也会在住房保障的服务工作上大打折扣。政府主要是通过行政监管来实现对住房保障的监管工作，但我国行政监管部门很多，在监管过程中各部门相对独立，不能保持一致、相互配合，从而使我国的住房保障监督收效甚微。

2.1.4 政府对权利义务认识不明确，相关职能缺失。根据我国出台的相关政策、规章可以发现，政府对住房保障的职责并没有做出强制性措施，尤其表现在地方政府这里，它们只是对其进行行政指导，并不能解决根本性的问题。对于不该享受保障的享受了相关保障时，政府并不能对其进行相关惩罚和责任的追究，只能令其归还不正当的利益，正是由于相关权利和义务的不确定性，这才使地方政府可以对中央相关政策和法规进行变通或不执行，必然会导致中低收入者无法享有基本居住权益外的相关权利；同时，中低收入者并没有得到相关权益保障。在社会主义市场中，政府更多的是在维护私有产品的利益，同时地方政府的不作为，在获得更多财政收入的同时并不履行相关政策的义务，加上市场化的混乱参与，都会使经济适用房和廉租房面临窘境。所以这时政府的责任相当重要，只有其才能维护中低收入者的住房权益。

2.2 政府责任缺失的原因

2.2.1 政府对自身的主体责任意识理解不足。住房的属性包括：商品和公共品。商品主要是由市场提供，目的也是追求更大的利润；而公共品是由政府来提供的，主要是保障中低收入阶层的利益，满足公民基本的居住权。笔者认为，政府在住房保障领域责任的缺失，主要表现为推卸市场化过程中的相关社会责任，减少对公共产品的投入比例。房地产事业在加快的城镇化进程中的作用也开始被影响，逐渐演变为国民经济的重要组成部分，而政府却把自己需要负责的住房保障相关职能都推给了市场机制，放弃了自身本该拥有的保障性功能，对住房保障的认识不足和缺乏对改革方向的把握，这些都可以被称为是政府在城镇住房保障方面责任缺失的表现。而市场化机制在实际过程中被太过虚张声势，过分强调效率的重要作用，而忽视了兼顾公平的理念。所以，我国政府应该在重视公平与效率的同时，更要重视城镇住房的保障性，促进社会公平，稳定发展，肩负起住房保障方面的主体责任。

2.2.2 中央与地方政府责任不协调。由于我国税收制度不断在发展变化，大部分的税收都要上缴给国家，这些税收主要是由中央财政局来进行相关支配，所以这样中央的税收就占了相当大的一部分，而地方财政的税收是少之又少。由于遵守的权责一致原则：拥有多大的权利，就要承担多大的义务和责任，这种原则可以使各自间的权利义务达到平衡状态，促进社会公平协调发展，所以中央政府在处理相关住房型保障措施或理念时，都要考虑到自己应尽的相关权利和义务，这样不但能为地方政府减轻点责任负担，还可以为地方政府在实施和落实过程中进行更好的监督管理，从而保证地方住房保障安居工程可以很快进行，同时保持与中央住房保障安居工程并驾齐驱，不会出现地方住房保障政策落后于中央住房保障政策的现象。这样一来不仅使纳税人可以享有住房保障的权利，还可以履行纳税的义务，从根本上来说这是一种权利义务的平等，可以算是整个社会的公平、平等。从国际视角来看，成功实施住房保障政策的国家，大多是中央政府在进行统一规划，承担主要的责任，而地方政府则是尽全力配合，如美国和新加坡。所以我们要借鉴国外的成功案例，吸取其积极向上的精华，排除不适应我国国情的部分。

2.2.3 缺少必要的强制性法律和问责制。没有明确的职责肯定会给执法者带来一些怠于履行或不履行的逃避行为，再加上没有具体的保障性住房措施的实施，可能就导致了地方政府责任缺失现象的发生，对于一个有责任的政府而言，它肯定要对政治、经济、法律等相关领域进行负责，而我国相关《住房保障法》等法律的缺失，这就为政府逃脱住房保障责任留下隐患，无意中使低收入者的住房保障权利停留在了政府的道德责任上。所以政府的住房保障职责也要受到相关问责制的限制，特别要对不作为的消极行为进行追究和处罚。

3 完善我国城镇住房保障中政府责任的对策

正是由于政府责任缺失，才导致人民的相关利益不能得到充分保障。所以要尽快采取相应措施来弥补缺失的责任。

3.1 增加政府对住房保障政策的财政补贴

现在而言，住房保障的资金问题是影响其发展进程的主要因素，而中央政府和地方政府的财政支出都可以说是住房保障财政中的“大股东”，起到举足轻重的作用。根据目前的发展状态，中央和地方应发挥自身的作用，加大财政支出的力度，对中低收入的家庭住房支付能力进行扶持与帮助，并且中央和地方政府可以对住房保障中的财政投入责任进行共担，中央政府可以给予地方政府一定的资金，这样不仅可以提高地方政府财政支出的积极性，还可以促进住房保障政策的健康有序发展。

3.2 完善执政理念，确保政策落实

政府逃避住房保障性责任的原因很多，传统的执政理念应该算是其一，毕竟它使我国的保障性住房政策停滞不前。而对政府执政能力的考核应该从多方面入手，不应该仅仅被局限于政绩的考核。尽管GNP在政绩考核中占有很大的比例，但政府不能忽略对民生保障性住房的重视，也不能一味的去追求经济的增长，忙于GNP的增长。所以政府要完善自己的执政理念，具体做法是将保障性住房建设作为政府绩效考核的一个标准，并是一个重要的标准，这样就可以使政府对保障性住房给予更多的关注，同时保障人民基本的权益，促进社会稳定，并为构建一个经济持续健康发展的和谐社会提供一定的基础。

3.3 明确自身职能，加强施政能力

尽管我国住房保障相关的规章设计比较完善，同时相关法律体系也基本形成，但政府对自己的职能定位还存在一定的欠缺。所以政府要始终确立自己在该领域的主导地位，坚持利为民所谋，情为民所系，为人民服务，对人民负责，铭记自己的权力源于人民，自觉接受人民的监督，打造一个完善的住房保障体系。这些都是在强调政府要明确自身职能，加强自身施政能力，设计为民造福的规章制度，提高自身执政水平，保障执行效率，保證施行政令顺利进行，同时促使地方政策得到有效、快速、准确、到位的执行，从而使其作用发挥到实处。

3.4 政府应加大监管力度

由于事关社会公众的利益，所以政府对于住房保障政策进行监管是不可或缺的，并且对保障性住房建设、分配和管理的过程进行监管也是极其重要的。第一、对保障性建设用地的监管。地方政府的大部分收入都来自土地出让金，并且其不愿意将财政投入到保障性住房建设中去，而是将许多的资金投到拍卖会或是以高价将土地出让给房地产开发商，来赚取巨大利益。这样就会促使低收入者的权益受到侵害，对此地方政府应该做到公开、透明，定期公开财政收入与支出，同时信访举报制度也可以限制地方政府权力的滥用。第二、对保障性住房过程中的监管，各级政府应该在建设住房的过程中，做到为人民服务，公开住房信息，保障人民应该享有的知情权。第三、在执行建设性住房政策过程中做到：①上级与下级要互相监督，保证做到廉洁；②建立社会调查制度、巡视制度、申述制度、政治协商对话制度、意见征询制度、领导接待制度等；③媒体和舆论监督也可以起到督促的作用。无论哪种监督方式，我们都要保证它公正、合法、正当，这样才能具有说服力，才能真正发挥监督的功能，更好促使政府对人民负责，保障人民群众的住房权益，从而促进我国的城镇住房保障制度更加完善。

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