阜阳市城乡建设用地增减挂钩存在的问题与对策

张帅

[摘要]城镇建设用地增加挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。

[关键词]增减挂钩；土地复垦；耕地；阜阳

[中图分类号]P625 [文献标识码]B

阜阳市是安徽省人口最多的市，户籍人口1053.2万人，其中常住人口771.6万人，城鎮化率36.2%；农业人口905.4万人，乡村人口676.9万人，乡村户数230万户，自然庄约2.3万个。总面积101.2万hm2。耕地面积65.13万hm2；建设用地20.32万hm2，城乡建设用地18.25万hm2。其中：城镇用地3.31万hm2；农村建设用地14.94万hm2。自2008年开展建设用地增减挂钩工作以来，严格执行相关文件要求，坚持“政府主导、国土搭台、部门联动、乡镇实施”。在破解用地瓶颈、推进经济快速发展，用实用好城乡建设用地增减挂钩政策，逐渐探索出了符合阜阳实际的利用增减挂钩统筹城乡发展的路子，然而也存在一些急需研究解决的问题。

1 阜阳市城乡建设用地增减挂钩存在的问题

1.1 重视指标，轻视质量

阜阳市本轮土地利用总体规划（2006～2020年）到2020年全市建设用地总规模为20.67万hm2，截至2014年，全市建设用地总规模已达到20.62万hm2，总规模空间仅剩余0.05万hm2。2016年省政府追加阜阳市建设用地总规模4286.67hm2，调整后全市建设用地总规模为21.1万hm2（到2020年）。即便如此，到2020年阜阳市可用建设用地总规模也仅有0.48万hm2（与2014年相比：21.1-20.62=0.48）。2014年至2016年，因各类建设需求，阜阳市每年报批土地均在2667hm2左右，以此计算，这剩余的0.48万hm2建设用地规模也仅够2年使用的，因此，从现在到2020年（本轮规划期末年）阜阳市建设用地规模已严重不足。所以在项目实施过程中，部分县市区存在“重建新，轻拆旧”现象。对指标分配环节较为重视，而对拆旧区的拆迁、补偿、安置、整理等工作重视不够。片面的追求耕地数量平衡，弱化“占优补优”政策，补充耕地的质量等级往往停留在耕地质量评价报告上，无法真正达到被占用耕地的质量，背离“耕地面积不减少，质量不降低”的要求。

1.2 拆旧复垦区工作难度逐步加大

全市变更调查数据显示，2014年末，全市建设用地总规模20.62万hm2，农村居民点面积为14.96万hm2，占全市建设用地总规模的72.55%。一方面城市建设面临空间及规模的不足，另一方面农村居民点用地粗放，城乡建设用地结构不合理。拆旧复垦区选择按照“搬迁量少、搬迁成本低、复垦整理容易、增加耕地面积多”的原则进行。随着工作的不断深入，这种地块越来越少，拆旧空间越来越小，拆迁任务越来越重，投入成本越来越高，实施难度越来越大。再加上部分农户受传统“恋土难移”思想禁锢，不愿轻易搬迁，很难做通农户思想工作，拆旧工作进展较为困难。此外，个别乡镇领导由于担心拆迁会引发上访，影响稳定，产生畏难情绪，对该项工作积极性不高，拆旧复垦工作开展难度大。

2 解决阜阳市城乡建设用地增减挂钩问题的对策

2.1 深入宣传城乡用地增减挂钩政策，扭转“重建新、轻拆旧”观念

建议各级政府成立由政府主要负责人牵头的工作班子，负责建设用地增减挂钩试点的实施工作。明确各成员单位的职责分工，并层层分解落实，形成齐抓共管的工作格局。同时把增减挂钩拆旧区复垦工程列入工作目标考核，建立相应的考核、奖惩、检查、监督制度，制定科学的管理体系以及符合农村实际的补偿机制，积极宣传挂钩政策，增强开展增减挂钩拆旧区复垦工作的紧迫感和责任感，确保挂钩取得实实在在的效果，达到节约集约用地的目的。如临泉县下发了《关于进一步明确和规范农村土地整治工作的实施意见》，对纳入城乡建设用地增减挂钩试点项目，乡镇可自留下达的增减挂钩指标30%，用于拆迁安置、美丽乡村和集镇建设，并按照省市验收确认的新增耕地面积给予50000元/667m2以奖代补资金用于美丽乡村及集镇建设，有效推动了增减挂钩项目拆旧区土地复垦工程的开展。

2.2 科学编制规划，合理安排复垦规模

阜阳市有村庄建设用地14.96万hm2，农村居民点（自然庄）分散、规模小、空心村现象较为普遍，宅基地户均、人均面积都远超规定标准，村庄建设用地复垦潜力巨大。若按乡村人口估算，新增耕地潜力约为6万hm2，按乡村户数估算，新增耕地潜力约为5.33万hm2。因此，根据地方经济社会发展用地需求，科学编制规划，合理确定和安排农村建设用地复垦规模，制定复垦计划，积极开展农村建设用地复垦，为城乡建设用地增减挂钩提供拆旧复垦保障。如阜阳市颍州区西湖景区白行村白行村位于西湖风景名胜区的西岸，北靠阜临路，西临西湖镇，人口3850人，居住户数859户，土地面积178.7hm2，原旧村庄占地84.47hm2，共17个自然村，24个村民组。白行村围绕新农村建设“20字方针”要求，规划将原来17个自然村合并建设1个中心新村，占地面积17.53hm2，建成后可节约土地60多hm2。目前已建成住宅楼30栋175户、街道门面房8栋50户、配套建设了自来水厂、纯净水厂、公厕、村部大楼等设施；整体拆迁旧村庄两个庄三个村民组，复垦土地12.2hm2；流转土地133.33hm2。村集体经济得到了发展，村民实现了进新村、住新房。

合理用好增减挂钩政策、增加耕地面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地事关我国城乡协调发展，因此，需要城乡用地布局更合理。要促进工业化、城镇化“双轮驱动”战略，每个部门、个人必须真正负起责任来，从长远目标着想，为子孙后代造福。

[参考文献]

[1] 王振波，方创琳，王婧，等.城乡建设用地增减挂钩政策观察与思考[J]. 中国人口·资源与环境，2012，22（1）：96-102.

[2] 易小燕，陈印军，肖碧林，等.城乡建设用地增减挂钩运行中出现的主要问题与建议[J].中国农业资源与区划，2011⑴.