我国PPP模式存在问题与对策探究

王福英 廉梦迪

[摘 要]随着经济发展与城市化进程的加快，基础设施建设的投入已经难以满足城镇化提速所带来的巨大需求，因而政府和社会资本合作模式即PPP模式作为公共管理的重要工具之一，在我国自2013年来得到了国家级层面上的重视与推广，并成为我国稳增长、调结构、补短板、惠民生的重要力量。目前，PPP模式在我国跨越式发展的同时，也出现了一些不合理的问题。为了促使其有序健康地发展，国家应结合我国实际状况与PPP在国外发展历程，尽早加强顶层设计特别是适度立法，进而增强参与方信心，解决上述相关问题。

[关键词]PPP项目;社会资本

[中图分类号]F299.21 [文献标识码]A

PPP 由Public-Private-Partnership 三个英文单词的首个字母缩写而成，可以理解为政府与私营商或者说社会资本的合作制度。PPP模式是在尊重市场选择机制的前提下，政府与社会资本充分合作，将市场在资源配置中的决定性作用与政府的合理引导作用结合起来，充分利用资源，加快并完善我国基础设施建设。

当前，我国正在进入经济发展的新常态，即由以往的高消耗、高增长阶段进入低成本、可持续的高效率型中高速增长阶段，政府正在通过不断改革，引导社会资本走向市场为王、全方位创新与优胜劣汰的发展模式。我国现阶段应通过推广使用PPP模式加快新型城镇化建设，改善政府公共服务，提高资源利用效率，此外，推广使用PPP模式也是建立现代化财政制度内部需要，但是由于我国目前PPP模式处于完善探索阶段，当前形势下对PPP模式的推广仍面临着许多艰难的任务。比如，目前中国PPP的相关法律成熟度不够、制度不完善、各方合作精神缺乏，以及PPP发展中存在的重准入轻监管与作为PPP主体的国有企业政企不分的情况。

因此，本文认为，我国PPP发展要着眼于未来，将我国优势以及我国特有国情与之充分融合，因此相关研究其存在问题并提出解决方案无疑将具有十分重要的意义。

1 我国PPP模式存在的问题

1.1 PPP市场行业发展不平衡

在中国的国有企业混改过程中，中国政府允许私企性质的金融机构参与国有企业改革，这使得私人企业能够投资的领域也不再单纯局限于过去的交通运输（如公路桥梁）、发电、水处理等领域，以往私人资本难以进入的高速公路、水利、石化相关领域、矿产资源开发、医疗卫生、教育、社会保障等行业和部门也成为私人资本允许进入的领域。然而，由于行业之间的差别和资本的逐利性，目前我国PPP项目呈现分布不均衡的态势。目前，我国PPP项目主要投资集中于盈利模式清晰、投入金额较高的市政工程、交通运输、生态保护与环境建设等领域，而较少投资于社会保障、医疗卫生、教育等盈利模式不确定度高的行业。

1.2 PPP合作对象复杂

目前，中国PPP市场社会资本投资主体格局以国有企业为主伴随多种所有制共同发展。PPP市场上社会资本主要为三类参与方，即国有企业、国内私人企业和外资企业。尽管中国PPP市场的社会资本具有多元化的特征，但中国PPP市场中发挥较大作用者为国有企业。这来源于两个原因，一是，国有企业体系与体量都十分庞大，拥有强大控制经济能力，并且国有企业与地方政府有密切联系，因此，政府与社会资本二者合作使得国有企业参与其中成为事实。二是，由于目前PPP项目主要集中在需要较大资金的社会基础设施建设方面，政府也会优先将拥有充足资本量的国企作为合作方，而国内私人企业相对国企来说，资金量不充足，外资企业在一些项目存在问题仍不完善，此外，国有大型企业融资成本比较低、融资渠道较广、抗风险能力较强，这些原因使得国有企业成为了目前社会主要资本方。从数据上来看，截止2017年9月底，572个落地师范PPP项目签约社会资本共944家，涵盖国有独资与国有控股分别为300家和249家，其余为国内私人企业与外资企业，国有企业占比58%，比前一年末统计结果低4.2个百分点，说明非国有企业的参与度正在逐渐上升。

1.3 法律体系不完善

从西方发达国家的PPP模式实践来看，一个良好的法制环境是PPP模式有效运行的重要保障。目前来看，我国PPP模式的相关约束主要集中在行政法规层面，更高一级别的国家法律层面支持仍有不足。目前PPP项目的管理仍参照《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》，但这些法律没有全面地涉及PPP项目建设中可能发生的各种问题。

1.4 契约精神薄弱

PPP项目往往周期较长，其能够在长期过程中顺利完成需要整个建设周期对合同约定的严格遵守。但是政府一直处于主导地位，其对契约精神的重要性认识上存在不足。在以往的基础设施建设和招商引资过程中，各级地方政府由于债务等问题，不能在合作方完成相应义务后履行己方承诺，尤其是面临政府换届时，不同部门、领导之间推诿责任时有发生，从而对社會资本的合法权益以及PPP项目对社会资本的吸引力产生了影响。

1.5 价格机制不合理

近年来，PPP模式在我应用发展处于探索完善阶段，而在实际运营中，价格机制仍然存在许多问题。由于公用事业及其基础设施和服务具有非排他性、正外部性、非竞争性及自然垄断等特点，因此只单单靠市场无法形成合理的价格机制，而必须由市场和政府双方面共同决定。此外，信息不对称以及投资回报率的难以确定等问题，使得政府监管不便，这些都影响着对于合理价格机制的制定。

1.6 政府存在违约风险

PPP项目中的主要集中领域——市政工程具有投资量大、回报期长、利润率不高的特点，企业的全部回报来源于政府财政支付，一旦政府由于债务问题、领导换届等因素发生违约，企业便陷入困境。尽管目前我国正在推进法律完善保护社会资本，但是，由于社会资本仍处于弱势地位，部分政府官员的官本位思想使得行政命令代替经济发展规律，使得社会资本难以遵循市场经济规律做出正确决策。

2 相关政策建议

2.1 建立问责制度强化政府的契约精神

政府作为合同一方由于其特殊地位缺乏契约精神是影响PPP项目发展的重要原因。通过建立完善的问责制度，对政府部门的职责进行明确规定，并且明确规定政府部门违约行为的判定依据，并制定不同程度的违约惩罚，惩罚措施直接影响到相关政府部门及负责人。同时将政府违约情况纳入年度工作情况考核指标，并且定期对PPP项目进展与相关负责人的奖惩情况进行社会公告。

2.2 加大对社会资本的政策支持

在目前的经济环境下，社会资本对于PPP项目发展起着重要的推进作用，因此，政府应着手于制定相关政策进而吸引社会资本投资。第一，在融资方面给予社会资本的政策支持。比如，政府可以通过贴息、担保等措施，增加参与PPP项目的企业的信用等级，提高其融资能力并鼓励银行对PPP项目实行贷款开放。第二，政府在征地、税收方面给予社会资本优惠政策等一系列措施。只有加大对社会资本的政策支持，才能充分调动社会资本的积极性。第三，政府设立专项资金用于支持和鼓励PPP项目的开展，运用财政资金的引导作用，发挥财政资金的杠杆作用吸引大规模社会资本参加PPP项目。

2.3 创建科学的价格形成和财政补贴机制

价格制定既要尽可能减少政府的财政支出，又要保证社会资本的收益，经过政府和社会资本双方的博弈最终确定恰当的价格。因此在制定价格时，各级政府和有关部门应通过建立定期审价制度等方式，加强成本監控，健全公共服务价格调整机制，完善价格决策听证制度。既形成社会资本长期稳定的投资回报预期，又坚决维护公共利益。对社会效益较好，但经济效益较差、难以维持成本支出的项目，在综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营管理费用、财政中长期承受能力等因素的基础上，合理提供财政补贴，并探索建立动态补贴机制，以保证财政支出的稳定。

3 未来发展方向

通过对目前我国PPP项目的基本特征与存在问题的分析，未来我国PPP发展主要有三大着力方向。

3.1 市场化方向

市场化方向就是合理确定政府与社会资本扮演的角色，界定行政命令与市场的边界即通过建立有效的利益与风险分担的机制，使得社会资本真正成为政府的平等的合作伙伴。

3.2 法治化方向

法治化是市场化的基本保障，法律的完善能够有效约束合作双方特别是政府方的行为，同时能够制度化地明确各方的权利和义务，促进PPP项目的执行。

3.3 标准化方向

PPP模式离不开政府的积极推动，政府对于自身角色的转化以及PPP项目相关程序的审批简化与标准化能够有效促进PPP项目的发展。政府应该逐渐由过去的主导角色，转变为与社会资本共同履行PPP项目合同的监督兼合作角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对审批与管理制度进行优化，以便更好地体现监督与合作的作用。

[参考文献]

[1] 甘甜甜.公共基础设施建设PPP模式研究[J].科学中国人，2016（14）.

[2] 周正祥.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（09）.