开发区产城融合发展导向下的土地利用探讨

徐雷

[摘 要]本文首先对开发区产城融合发展的内涵进行解析；其次，对我国开发区产城融合发展过程中存在的问题进行梳理；最后，根据我国开发区在产城融合发展过程中存在的问题提出有针对性的土地利用建议。

[关键词]开发区；产城融合；土地利用

[中图分类号]TU984.114 [文献标识码]A

1 背景

开发区作为我国城镇化的推进模式之一（李强等，2012），多年来过于注重产业发展及受分区规划思想的影响，形成“孤岛经济”，制约了其与周边城镇的融合（王慧，2003）；且其产业结构不完善、功能欠缺问题极大制约了投资环境，影响其对母城经济的带动和优化功能（柴彦威等，2008）。谢呈阳等（2016）以与全国经济发展存在相似梯度、速度略快于全国且统计资料较为完善的江苏省县域数据为样本进行实证分析，进一步验证了我国大多数城镇存在产业基础薄弱和工业发展缺乏城市功能配套的问题。为此，国家发改委于2015年发布了《国家发改委办公厅关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》，旨在希望地方以现有国家级及省级开发区为依托，加快产业园区由单一生产型园区经济向综合型城市经济转型，形成产业基础好、城市服务功能完善、边界相对明晰的城市综合功能区，以进一步推动城镇化健康发展。但在产业园区由单一生产型园区经济向综合城市经济转型时，必然涉及土地用途的转变及新增用地的合理规划与布局，以顺应产城融合发展。因此，在产城融合发展导向下，如何处理好土地利用问题，是当前值得深入研究的问题。

2 产城融合内涵解析

目前，学界对产城融合的内涵认识还不统一。林华（2011）认为，居住与就业的匹配是产城融合发展的关键问题，而产业结构则会深层次影响劳动力结构以及城镇建设。陈云（2011）在研究上海城市发展存在的问题的基础上，认为产城融合就是要把原来的产业园区或城市新区按较为独立的城市建设要求来建设。李学杰（2012）认为产城融合一要注重城市功能的完善与契合，二要实现城市各不同单元间的有机联系，三要促进一定区域内劳动力、资金等要素的流动。刘荣增等（2013）总结了地方政府对产城融合的认识，即城市新区的产业与城市功能同步发展，产业发展须符合城市定位，且新区与老城区之间有机联系。

本文认为以开发区为对象的产城融合内涵是指在注重开发区产业发展的同时，也要注重开发区配套生活设施的建设，完善开发区城市功能，吸引人才留驻，实现工作与生活的融合，并实现开发区与城区的良性互动。

3 开发区产城融合发展存在的问题

开发区是人类社会发展到一定程度而产生的经济组织形态，是通过特定的经济政策和手段开辟的与其他地区相区别的特别经济区域。1984年至1988年间，我国在上海、天津、大连等十二个沿海城市设立了十四个国家级开发区，开始对开发区这一经济发展方式进行探索。经历了三十多年的发展，我国已有各类国家级开发区552家，省级开发区1991家。但我国开发区在发展过程中还存在一定问题，阻碍了其向产城融合发展的迈进。

3.1 缺乏配套生活设施

传统城市的产业园区过于注重产业发展而忽略了生活配套设施建设，园区内只有很少的居住与公共服务设施用地（杨芳等，2014）。这样就导致园区内从业人员生活不便，导致大量人员选择居住在老城区或农村地区，形成潮汐式交通现象，对老城区造成通勤与居住压力，也不利于吸引高素质人才，这样就会形成阻碍园区发展的障碍（孔翔等，2013）。

3.2 粗放用地与生态环境恶化

传统产业园区内产业之间关联程度低，没有形成共生体系，园区外延式发展现象普遍，土地利用效应低下（厉无畏等，2004）。同时，传统园区过于注重产业发展，追求经济效益，忽略了对生态环境的保护，对园区内员工的生产生活也造成了较为不利的影响，生态环境建设刻不容缓（曾振，2013）。

3.3 产业结构布局与城市功能不匹配

在我国城镇化建设过程中，许多园区与主城区相隔较远，与主城区的联系不够紧密（赵淑玲等，2013）。这样就导致园区在自身建设不够完备，功能不够完善的情况下，与主城区间的要素流动成本过高（孙红军等，2014），难以充分利用主城区在金融、信息、人才等方面的优势进行发展（钟顺昌等，2014）。而且，产业园区的规划独立编制，与其他规划衔接不紧密，不利于形成科学合理的产业结构体系，产业之间集聚效益不明显（李学杰，2012）。

4 土地利用建议

4.1 适当增加配套生活设施用地

开发区产城融合发展离不开人。而开发区要想留住人，除了要提供相应的就业岗位外，还需提供符合其需求的配套生活设施。因此，开发区要转变以往的产业发展为重的发展观念，适当提高配套生活设施用地比例，以实现生活与居住的融合。

4.2 严格执行用地标准

开发区在产城融合发展过程中要注重土地的节约集约利用和生态环境的保护，以保障开发区未来的发展空间及促进产业发展。通过严格执行用地标准，能够节约集约用地，实现开发区发展空间的合理利用；并且，对不同类型产业实行差别化用地标准能够限制高污染企业进入开发区，保障开发区的发展空间。且对不同类型产业实行差别化用地标准能够起到调节产业结构及促进产业升级的作用，进而推进产业发展。

4.3 降低土地出让年限

目前，我国开发区的工业用地出让年限为五十年。而开发区在动态发展过程中，部分用地的原用途可能不是当前的最优用途。但原用地企业可能不太愿意退出已有用地或需要高额补偿才愿意退出。因此，降低土地出让年限有利于土地用途较快更新，利于开发区城市功能的完善。

4.4 做好分期土地利用规划

开发区产城融合发展是一个动态提升的过程，不是一蹴而就的。因此，做好分期土地利用规划有利于开发区建设有序推进，实现开发区内各功能有序更新与提升，实现产业结构布局与城市功能的合理匹配，避免用地不足或用地布局不合理阻碍开发区产城融合发展。而要做好开发区分期土地利用规划，最重要的是要与开发区产业发展规划和所在城市发展规划相结合，使规划间紧密衔接，利于科学产业结构体系的形成及与老城区的良性互动。

[參考文献]

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