政府内部控制视角下精准扶贫腐败问题的探讨

朱馥君

[摘要]精准扶贫是党中央扶贫开发方式创新转变的新思维、新思路，也是提高扶贫开发效果的必经之路。然而，在扶贫工作中曝出的腐败现象层出不穷，精准扶贫背后隐藏的腐败问题，是制约国家全面解决贫困问题的关键因素。以政府内部控制为视角，将内部控制理论引入到扶贫和腐败领域，以期为精准扶贫工作夯实基础，从而形成常规长效的治理机制。

[关键词]精准扶贫；腐败；内部控制

[中图分类号]C913 [文献标识码] A

1 引言

习近平总书记在党的十九大开幕会上指出“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫”。扶贫工作贵在精准二字，精准扶贫相对于粗放扶贫来说是一种更为进步的扶贫理念，通过精准识别和精准帮扶，从而达到扶贫效率的提升。近年来，各地政府认真贯彻落实国家精准扶贫脱贫方略，坚持“极贫重扶”，探索实施“市帮扶、县主导、乡把关、村实施”的四级联动机制，为每个贫困村整合了大量的扶贫资金，重点解决饮水、住房、交通、产业发展和公共服务五大突出问题，拉开了扶贫攻坚的序幕。然而，当大量的资金、项目、集中强度投入到一个村时，不免有一些基层干部利用手中权力“中饱私囊”，腐败问题也随之产生，从而违背了扶贫工作的宗旨。

2 精准扶贫中的腐败风险

精准扶贫工作中存在的风险主要有项目安排风险、项目建设风险以及资金运行风险。

2.1 项目安排风险

为完成每个贫困村投资上千万元资金的目标，在项目的安排上往往会出现项目与当地的发展实际或者贫困户不对口的问题。扶贫部门在落实项目的时候脱离群众真实需求，安排的项目是贫困户没有能力享受的。甚至有些项目负责人拿项目做人情、送亲朋好友，此等现象应当引起高度重视。

2.2 项目建设风险

由于确定精准扶贫重点村是在各部门规划之后，无法使项目与规划充分衔接，扶贫村正在或已经实施的项目很多无法进入到规划中去，有的虽然进入了规划但与实施计划时间也不一致，为了打好精准扶贫攻坚战，一方面需要调整项目计划，另一方面需要严格按照“四制”管理，在项目建设环节存在有些企业拉拢领导干部在项目建设中给予照顾的现象，这样一来本来就有限的项目资金大量地被转移到投机企业的囊中。

2.3 资金运行风险

扶贫项目的资金投入量大且集中的特点，导致有的资金会比项目先到达，有的资金到农户账户后手续尚不齐全，村干部想用假资料来完善手续，于是增加了资金管理的风险。值得关注的是贫困村的贫困往往是历史积攒下来的难题。为了正常运转，有些村委会想方设法，东拼西凑，有的用于基础设施建设，有的用于救济救灾，有的用于日常运转，如此以往形成了大量的债务积累，村委会有了资金后很有可能用于先偿还债务，从而导致扶贫项目无法得以落实，扶贫目标的实现无法得到保证。

3 政府内部控制视角下精准扶贫腐败风险

针对精准扶贫工作中存在的问题，结合内部控制对于精准扶贫的作用，借鉴COSO委员会内部控制五要素的内容来进行具体的剖析。精准扶贫作为一项系统性的工程，主要包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和持续监督这五大方面。

3.1 控制环境

控制环境是精准扶贫的特定政策及实施效率产生重要影响的各种因素的总称，主要包括精准扶贫理念的树立、形成以及强化，同时还包括有关精准扶贫法律法规、诚信原则以及道德标准的建设，精准扶贫的组织机构和队伍建设、权责配置、社会文化培育以及构建政府主导的多元化扶贫治理模式。对于管理者，首先自身要树立起精准扶贫的意识，同时在整个部门内部传达政府内部控制对于扶贫工作的重要性。

3.2 风险评估

风险评估是内部控制理论运用于精准扶贫腐败风险问题的重要环节，在对内外部环境做系统诊断的同时识别潜在的关键风险点，指标的选取是对精准扶贫腐败风险的量化，以及在一定程度上预测可能存在的风险，有利于提前发现并确认潜在的重大腐败风险，及时识别腐败风险，评估其发生的可能性和影响程度，运用研讨、访谈、发放调查问卷、审阅等重要的管理制度，建立腐败风险识别分类框架，健全高效的应对机制，从而防范腐败风险的发生。

3.3 控制活动

控制活动是一种方法和手段，在精准扶贫工作中针对扶贫目标得以实现而采取的政策及方法，通过标准化的制度设计来规避风险以及强化责任。对现有的扶贫资金和项目重新梳理，综合运用不相容职责分离控制、授权审批、归口管理和流程控制等控制方法，健全对象识别、项目审批、资金投放、项目运营和监督评价等机制，形成科学的运作传导机制；对涉农资金进行统筹整合；对扶贫资金拨付的会计核算加大强化力度，探索建立扶贫项目行政成本的核算和管控机制。

3.4 信息与沟通

信息的公开与沟通的及时是协调和平衡帮扶资源的必备条件。公开、透明、准确的信息平台，是保证精准扶贫顺利开展的基础，也是最大程度合理的利用扶贫资源来普惠更多贫困人群的关键。扶贫信息的不透明，增加了扶贫腐败的风险，只有及时、准确的公开信息才能预防精准扶贫中腐败的发生。当然，实施精准扶贫的质量的高低也决定于信息平台的优劣。首先，这个公开的信息平台应该覆盖扶贫项目的全部过程并且保证所提供信息的真实性、唯一性和全面性，从而实现扶贫资金管理的信息化；其次，所有贫困人员获取帮扶的实际情况也应该公布在这个信息平台上，比如获得政府扶贫项目帮扶的具体情况、获取社会组织帮扶的情况以及享受社会保障的情况等，从而有效避免帮扶资源的遗漏或重叠；最后，这个信息平台应当实现国家、省自治区直辖市、县市三级联网，也就是说，任何公民只要在这个信息平台输入身份证号码，都能够查询到相关的扶贫信息，实现所有扶贫和捐赠资源的使用情况、所有扶贫工程的实施情况能被监督和查询。除此之外，地方政府应建立有效的内部信息沟通渠道，可以保障与控制环境、风险评估、控制活动、持续监督有關的信息传递的及时有效。

3.5 持续监督

提高精准扶贫透明度的重要手段是实行监督机制。首先，需要加强民主监督，充分发挥农民群众主体作用。在完善项目建设“四制”管理的基础上，鼓励广大贫困群众加入到脱贫攻坚的队伍中来，切实提高贫困人群自我脱贫能力，凭借贫困群众自身力量改变其现状。同时积极鼓励引导外出务工人员参与到扶贫工程项目建设中来，尤其是产业发展项目，需培养并留住扶贫工作队员，方可达到可持续发展的效果。启用本地农民参与项目建设民主监督工作，每个工程建设项目启用农民来担任监督员，提高贫困群众自我脱贫积极性的同时加强了对工程质量监督以及政府官员清正廉洁的监督；其次，需要加强内部审计监督，做到责任可追溯。对扶贫攻坚重点村的项目建设要开展专项审计，注重对全过程的监督。建立完善的内部审计部门，对所有扶贫重点村的资金进行年度审计，对每个项目要明确专门的人员，从项目建设的开始到结束，进行全方位的审计监督，发现问题及时通报并整改，涉及到政府官员的腐败问题要及时移交相关部门进行立案查处。

4 基于政府内部控制的扶贫腐败防范对策

若想打赢扶贫攻坚这场战役，必须克服一切困难，防范一切可能存在的风险，保障精准扶贫攻坚战的顺利进行。

首先，提升精准扶贫和反腐败的战略层面，提高社会各界的重视程度，加快财税体制改革及政府会计和内部控制体系建设，从而形成强大的驱动力。与此同时还需要中央层面合理配置权限，加大政策和法律供给力度，健全激励和约束机制，建立健全绩效考核、预算约束和法规体系建设，从而克服地方政府所面临的约束条件。

其次，加强统筹规划，科学安排扶贫项目。对于贫困村的扶贫项目应结合各个村的实际情况，由县、乡、村三级共同研究决定建设项目和工程内容，使扶贫项目能够更充分的为民所用。项目確定应采取扶贫牵头、科学指导，自下而上、以下为主，集体决策、结果公开，部门落实、监督实施。从而把扶贫项目与部门规划有效对接，部门职能与责任公开运行，防止在确定扶贫项目这一重要环节滋生腐败现象。

最后，整合现有的扶贫开发工作成效考核、预算绩效评价、政府目标管理绩效考核和正在建设中政府内部控制评价，协调评价标准、形成评价合力；探索引入第三方评价机制，提升并保障贫困人群在扶贫考核中的地位。

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