宅基地退出机制

腾春月 李龙 高铭鞠 闫梦迪

[摘要]随着经济的发展城市化进程不断加快，农民的生活水平也不断提升，有更多的人口向城市转移，因而出现大量的农村住房闲置和转让需求，为解决城乡结合部地区农村房屋及宅基地大量闲置浪费问题，我们对大庆市喇嘛甸镇新华村的基本情况进行了调研，该村属于城乡结合部农村地区，由于接近地价昂贵的城市，其宅基地流转的现状也较为典型，通过对其调研，了解现今存在的主要问题提出完善的宅基地退出机制，以提高土地利用率。

[关键词]城乡结合部；宅基地；退出机制

[中图分类号]F301 [文献标识码]A

农村宅基地有偿退出机制的缺失是造成农村土地资源的大量空闲和浪费的重要原因，建立建全宅基地有偿退出机制可以使土地充分得到利用

1 调研地区基本情况及实行宅基地退出机制的必

要性

1.1 人口流动性大，组成复杂

本文所调研的地区位于大庆市让胡路区喇嘛甸镇内，为镇内中心村，距离让胡路区市区约15分钟车程，是典型的城乡结合部地区。由于大庆是典型的工业型城市，城中可以为外来打工人员提供大量的工作岗位，所以自从上世纪90年代开始有大量外来人口务工。本文所调研的村庄地处城郊，房价较低且交通便利，自然成了许多外来务工人员的理想居住地。与此同时，本村地处城乡结合部地区，随着经济的发展，受城市环境的各方面影响较大，村民的观念也都比较开放，所以本村村民的的原有居民由于升学，外出务工等原因也有大量的流出。

据调查了解到，该村人口组成复杂，在全村的现有居民12000人中，有约一半的人口为外来务工人员，本村居民有2150户，外来居民2003户，具体见表1。

1.2 宅基地面积超标，一户多宅现象严重

调研地区大庆市，在其市区农村宅基地管理办法中明确规定：农村村民新建住宅的宅基地每户不得超过350m2。城市近郊和乡（镇）政府所在地的宅基地，每户不得超过250m2。然而根据该文调查的150户样本，发现该农村地区的宅基地使用面积严重超标，而且一户多宅也十分普遍，具体见表2。这种现象的主要成因有：（1）村民本身的宅基地周围存在闲置土地，村民则占为己有。（2）一些村民在申请新的宅基地后，旧宅基地不交还给集体。（3）家中有老人去世，其拥有的宅基地自然就由其子女继承。监管和审查制度的不完善是种种原因的主要来源。

1.3 房屋空置，资源浪费严重

随着当地经济的不断发展，其村民的生活水平不断提高，以及地处城郊，生活观念受城市影响较大，本村村民尤其是年轻一代纷纷在镇内购买楼房或者干脆去市区买房生活，当然这不单单是对生活环境的追求。一方面，当地村民尤其是年轻一代（约占80%）早已不从事农耕生产，而是在市区内工作，买房是为了工作方便。另一方面，有一部分的年轻父母（约占40%）为了孩子能上市区内教育水平更好的学校，也到市区内买房居住。由此，产生了大量的房屋空置现象。综上，以及表1中所显示的一户多宅的情况，导致本村的房屋及宅急地的闲置率高达26%，造成了严重的土地资源浪费。

1.4 乱占乱建，宅基地使用不合理情况严重

由于调研地区的经济发展和农民收入的不断增加，农民对居住环境、居住条件的要求也随之提高，而村内住房又缺乏统一的建设规划，受传统思想意识的影响，部分农民在没有拆除原来住房的情况下私自违规占地建房。在所调研的村庄中随处都能见到这样的情形——将旧的宅基地进行闲置甚至荒废，而在新的宅基地上建房。有的农民即使拥有新宅基地，但仍旧在旧宅基地上居住，将新宅基地放在一边闲置。不仅如此，村民在新建房屋时无节制的将宅基地垫高，以防止道路上或别家雨水等流向自家住宅及院落。这种现象普遍存在，俨然形成了“一家更比一家高”的现象，严重影响村中雨水污水的排出及美观。

1.5 房屋及宅基地的交易行为混乱

查阅相关地区部门政策法规得知《大庆市区农村宅基地管理办法》第13条明确规定：非本村村民或城镇居民不得购买农村宅基地。申请宅基地的，不予批准。然而在调查中我们发现政策归政策，现实中非本村村民购买本村宅基地的现象普遍存在。上文中提到过由于调研村庄处于城乡结合部的特殊地理位置，外来人口较多，该部分人口中有一大部分已經在本村居住十多年之久，自然有购买房屋及宅基地的需求。故在本村房屋及宅基地的流转普遍存在，其交易方式有口头形式也有书面形式。其中书面形式的格式也不一样，有的比较规范、内容比较详细，有的则非常简单，只注明房屋价格和坐落位置，甚至仅仅几句话而已。据调查在该村房屋买卖交易中约60%没有履行登记手续。而且大部分村民也根本不清楚该如何登记，去哪儿登记。这种交易不受法律保护，许多外来人口在购买宅基地之后在其上建造房屋，但是无法取得房屋产权证，在以后例如土地征收等情况中存在着许多的隐患，权益得不到有效保护。

2 实行宅基地退出机制所面临的问题

2.1 村民对于宅基地退出机制并不了解，也没有明显的退出

意愿

在调研时通过与村干部的谈话了解到，即使是村干部这样的村中工作人员对于宅基地退出制度仅是知之甚微，并不了解具体的实行机制，在我们抽样调研的150户中，村民对于宅基地退出机制的了解情况如图1。

2.2 宅基地的退出机制在法律层面面临的障碍。

2.2.1 宅基地产权模糊。主要体现在：宅基地使用权登记制度不完善。宅基地确权登记工作进展十分缓慢，健全的宅基地确权登记制度并未建立起来，原因在于有关宅基地使用权登记的立法规定不完善，无法满足农村发展改革的现实需要。

2.2.2 缺失宅基地有期使用制度。目前我国的宅基地使用权并没有期限的限制，而且是无偿获取的，这是导致宅基地闲置浪费的又一重要原因。正如有学者所说“宅基地的福利性与使用的无期限性没有必然联系，且无期限的使用也超出了使用权和福利性的应有之意”。

2.2.3 在退出后续保障方面，宅基地退出面临着保障机制不完善的问题。一方面退出宅基地后定居在城市的农民与城市居民在社会公共服务的待遇方面有所不同。例如，定居到城市的农民无法同城市居民一样，在教育、就业、医疗等方面享有同等待遇。另一方面城乡社会保障体系存在差异，宅基地本身具有社会福利性与保障性，因此要减少农民对土地的依赖，顺利推进宅基地退出工作，需要完善社会保障体系，这也是完善宅基地退出机制的一个重要方面。

3 完善宅基地退出机制的主要对策

3.1 加大对宅基地退出机制的宣传推广

让农民了解宅基地退出政策，对于有意愿有想法想退出宅基地的村民要做好配合工作并加强指导。让农民切实感受到权益被保护，实现宅基地对于农村居民应有的福利性质。

3.2 完善宅基地使用权的登记制度

制定专门的宅基地使用权登记规定，考虑当地的经济发展水平和农村改革实际，对于以登记有困难的，可以由各个地方根据当地的实际情况以制定地方性法规的方式进行变通规定。

3.3 建立宅基地有期使用制度

保障宅基地使用的公平，確定宅基地的使用期限，期限自申请宅基地被批准之日开始，到期时可以继续申请，对于长时间闲置无人续期的宅基地，村集体有权收回，避免土地资源浪费。

3.4 可采用现金补偿方式，并完善后续保障机制

目前，对于宅基地有偿退出机制补偿政策并不完善，具体的奖励资金和补偿资金都是根据当地政府和组织规定的，国家没有根据实际情况进行统一要求，农民退出土地的积极性没有被带动起来。当今现金补偿还是农民比较能够接受的，长期生活在城市的大部分农民是在城里买不起房子的。而现在如果农民在自愿退出宅基地的情况下，能够获得一定的经济补偿，既解决了农村宅基地闲置的问题，还满足了农民进城买房的愿望，一举两得。进一步完善对于进城买房农民的社会保障机制，让农民在放弃了宅基地之后，生活仍然有一定的保障，解除后顾之忧。

3.5 减少不必要的人口流动

我国当前的社会已不再是只依靠土地致富的时代了，农民开始外出谋求更好的生活，同时这种大规模人群变动情况给农村带来了一系列问题，首先，人口大量迁移，农村留守人员较少，致使农村发展缓慢，甚至有些地区是零增长，减慢了现代化进程。应把当前人口规模流动下出现的农村新型合作经济组织通过发挥集体组织的作用，把千家万户的小生产与万千变化的大生产联系起来。避免外出务工导致土地荒废现象，既增加了农民的经济收入，又促进了农村大量剩余劳动力的流动。

[参考文献]

[1] 于霄.宅基地使用权“福利性”法律解析[J].清华法制论衡，2014（01）.

[2] 胡龙君.论我国农村宅基地退出机制的完善[D].长沙：湖南师范大学，2016.

[3] 魏长凯.农村人口流动与村庄治理研究[D].大连：东北财经大学，2010.