乡村治理体系和治理能力视阈下大学生村官制度演化历程研究

孙佳 汤晓俐 朱敏

[摘 要]大学生村官工作作为党中央作出的一项重大战略决策，经过了23年的制度发展，实现了从“临时性到制度性再到长效性最后到基础性”治理工程的制度演进;实现了从关注“大学生”身份属性到关注“村官”角色属性的制度变焦，在整个制度演变中呈现出以完善乡村治理体系为导向和以提升乡村治理水平为导向的不同阶段性划分发展历程。

[关键词]大学生村官;基层治理;制度演进

[中图分类号]D412.6 [文献标识码]A

从1995年到2018年，大学生村官项目已经运行了23年，学术界关于该项目的相关研究成果也较为丰富，但多是从中观层面对该项目的制度设计内容或者微观层面的制度具体执行进行切入，而从完善乡村治理体系和提乡村治理水平的宏观角度切入到该项目制度变迁的研究不多，而这种视角的研究对于进一步优化该项目发展至关重要。

1 以完善乡村治理体系为导向的大学生村官项目发展历程分析

大学生村官作为一项极具有中国特色的制度设计，为完善基层乡村治理体系，实现国家意志的“下沉”，衔接国家治理和基层自治，发挥了巨大的作用。该项目从无到有，从小到大，从大到强，其自身的发展历程可以分为三个阶段，

第一阶段为从无到有，探索发展阶段。

1995年江苏丰县实施“雏鹰”计划，标志着大学生村官项目的萌芽;随后，伴随着党和国家对“三农”以及大学生就业问题的重视，北京、上海、湖南等地也开始探索选聘大学生村官工作，到2008年初已有17个省区市启动了这项工作。大学生村官项目实现了地方层面的多点推进。

第二阶段为从小到大，全面发展阶段。

2008年，在各地已经探索成功的基础上，中组部下发了《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见》，这一文件的出台标志着大学生村官项目开始从地方项目转化为国家项目，此后，得益于国家层面的政策发力，大学生村官项目得以快速发展。

第三阶段为从大到强，规范发展阶段。

2012年为了进一步规范大学生村官项目发展，中组部等印发了《关于进一步加强大学生村官工作的意见》，健全和完善了大学生村官工作的发展规划、政策保障、体制机制、考核管理等方面，并提出了大学生村官“下得去、待得住、干得好、流得动”的工作目标。

2 以提升乡村治理水平为导向的大学生村官项目演化历程再分析

上述研究从客观视角出发描述了该项目发展完善的进程，如果从考察该制度的主观设计意图，从该项目对于提升乡村治理水平的视角出发，则可将该项目分为以下阶段。

2.1 确立“就业性导向”的临时性制度设计阶段

这一阶段从时间上涵盖了1995年到2005年。从制度的设计意图上看，该项目更多的是为了解决大学毕业生就业难的问题，这一政策意图典型的体现在2005年中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》中，可以说这一阶段该项目主要定位为一种解决就业的临时性政策。

2.2 “就业导向”向“治理导向”制度过渡阶段

这一阶段从时间上涵盖了2005年到2008年。一方面，伴随着高等教育的不断扩招和国内外经济形势变化，尤其是2008年美国次贷危机导致的全球经济衰退进一步影响了毕业生就业;另一方面，大学生村官在新农村建设中发挥着越来越重要的作用，可以说此阶段的大学生村官项目肩负着“解决就业”和“提升治理”的双重政策意图。

2.3 确立“治理型导向”的战略性制度设计阶段

这一阶段从时间上涵盖了2008年到2012年。随着项目的推进，大學生村官在基层农村治理过程中的作用愈加重要，制度设计开始不断聚焦于大学生村官群体的治理能力提升。

2.3.1 2008年，关注治理队伍的规模。2008年，中组部印发《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见》的通知，明确提出从2008年开始，以每年选聘2万名的规模连续选聘5年共计选聘10万名大学生村官。同年8月份，中组部又印发了《选聘高校毕业生到村任职工作有关问题的答复意见》的通知，在明确选聘规模的基础上细化选聘资质。

2.3.2 2009年，关注治理制度的定位。2009年4月，中组部印发了《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》，该文件在性质上开始明确“选聘高校毕业生到村任职”不仅仅是作为解决大学生就业的临时措施，更是“党中央作出的一项重大战略决策”;在作用上着眼于改善农村基层治理队伍结构、培养新农村建设骨干力量和党政干部后备人才。

2.3.3 2010年，关注治理作用的延伸。2010年5月，中组部印发了《关于做好大学生“村官”有序流动工作的意见》，明确提出引导大学生“村官”期满后有序流动是实现大学生村官治理作用拓展和延伸的关键环节，具体提出了“留村任职工作、考录公务员、自主创业发展、另行择业、继续学习深造”等实现治理延伸的五条出路，并随后凸显了“企事业单位招聘、定向招录公务员、自主创业另行择业”等三个流动渠道。

2.3.4 2011年，关注治理效果发挥。2011年，中组部下发的《关于做好2011年大学生村官选聘工作的通知》开始从使用环节和管培环节关注大学生村官的治理效果。首先，关注使用环节，明确提出大学生村官在第一个聘期内必须在村里工作，乡镇机关和上级部门不能截留和借用。其次，关注管理环节，在管理方面，完善县区委组织部、乡镇党委、村党支部的“三位一体”管理模式;在培训方面，建立省一级主要抓好示范培训，市一级抓好创业培训，县一级抓好适岗培训的“三级分类”培训体系。

2.3.5 2012年，关注治理效果的固化。2012年7月，为了巩固前一段时间的治理经验和治理成果，中组部印发了《关于进一步加强大学生村官工作的意见》，文件进一步完善了大学生村官融入基层治理所需要的政策保障、体制机制、考核管理等方面，进一步推动大学生村官项目的规范性发展。

2.3.6 2014年，关注治理队伍的持续性和融合性建设。2014年，针对2008年国家项目层面第一批大学生村官两个聘期期满分流需要进一步融入基层治理体系的现实需求，中组部召开了全国大学生村官座谈会，会议进一步明确了该项目培育基层“干部”和“人才”两支治理队伍的基础性工程定位，即目标是为了培养“了解国情、熟悉基层、心贴群众、实践经验丰富的干部和人才”。在此基础上，为实现两个队伍的持续性发展，一方面，在项目运行上提出“缩减选聘规模，提升选聘标准”的新思路;另一方面，提出要将作为“选派生”的大学生村官与“选调生”两支基层治理队伍进行融合性建设。

从整体上看，大学生村官项目在制度发展历程中呈现出以下两大特点，一方面，该项目实现了从临时性到制度性再到长效性最后到基础性的制度演进;另一方面，该项目实现了从关注“大学生”身份属性到关注“村官”角色属性的制度变焦，前期更加关注治理规模、治理资质，后期更加关注治理效果，治理融入。

[参考文献]

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[2] 周定财.大学生村官参与农村基层社会管理的困境与突围[J].湖北社会科学，2015（04）.

[3] 赵乐际.促进大学生村官成长成才服务农村[N].人民日报，2014-05-31（4）.