经济发达地区农村集体产权制度改革的实践

慕卫东 陈松虎 陈海素

[摘要]十九大报告提出“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。目前农村集体产权制度改革试点正在有序推进，各地区开展了多种形式的创新探索，取得了显著效果。以改革先行地区广东省佛山市南海区为例，系统地梳理南海区农村集体产权制度改革的实践举措，深入分析其在推进股份合作制、折股量化、成员界定、股权管理、股权权能、基层治理等方面的做法，总结其改革成效，最后提出推进农村集体产权制度改革的政策建议。

[关键词]农村集体产权；制度改革；地方实践；佛山市南海区

[中图分类号]F321.4 [文献标识码]A

十九大报告提出实施“乡村振兴战略”，明确了“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”早在2010年中央一号文件中，就提出“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点”，2015年、2016年、2017年的中央一号文件均明确了深化农村集体产权制度改革。2015年《深化农村改革综合性实施方案》将农村集体产权制度改革作为农村综合改革的关键领域和重大举措，2016年中共中央、国务院出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，为改革制定了顶层设计和具体部署。

我国农村实行集体所有制，但集体所有权存在归属不清、权责不明、保护不力等问题。农村集体产权制度改革，即是针对农村集体资产产权归属不清、权责不明、权能缺失等问题而进行的改革，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求，将在很大程度上调整和重建我国农村集体经济的基础性架构。如果说八十年代的家庭联产承包责任制改革是我国建成小康社会的制度保障，那么农村集体产权制度改革将会是我国建成社会主义现代化国家的制度保障。

农村集体产权制度改革包括产权界定、成员身份确认、集体资产量化、股权设置、股权管理、股权流转等关键问题。在实践的倒逼下，全国多地进行了集体产权制度改革的探索，取得了宝贵经验和显著成效。位于珠三角的佛山市南海区，是我国最早对外开放的地区之一，也是最先探索农村集体产权制度改革的地区之一，本文以南海区实践为例，研究南海区在集体产权制度关键问题上的改革、取得的成效以及改革建议，为全国开展农村集体产权制度改革提供参考。

1 南海区农村集体产权制度改革的背景

佛山市南海区位于广东省中部，珠三角腹地，广佛同城核心区，接壤广州、毗邻港澳，总面积1073.8km2，辖6个镇，1个街道。2016年常住人口271.13萬人，户籍人口132.91万人，农村居民人口81.83万人。

珠三角地区是改革开放的前沿阵地，上世纪80年代，南海区即凭借优越的区位条件，工业化快速发展，民营经济迅速壮大。对集体建设用地集约化利用的需求迫切，同时，为解决土地集约经营、农业适度规模化和农村集体资产民主化管理等问题，1992年南海区率先开展以土地为中心的农村股份合作制，农民在自愿的基础上，以土地承包经营权入股，以股权收益体现土地承包经营权的收益。

从1990年代开始，南海区就开始农村集体产权制度改革，历经二十余年探索，南海在产权主体界定、成员资格界定、股权管理、股份权能完善、政经分开等关键问题上探索出了诸多经验，取得了显著成效，可为全国其他地区的产权制度改革提供有益的借鉴。

2 南海区农村集体产权制度改革的实践举措

2.1 明确集体所有权的主体代表

所有权界定不清晰，是农村集体资产产权问题的关键。在人民公社阶段，集体所有权实行“三级所有、队为基础”的体制模式，农村集体资产在乡镇、村、组三级均有分布，但我国未有法律清晰界定产权主体。明确农村集体所有权的主体，是产权制度改革的首要任务。

南海区明确以生产队为集体所有制的基本单位，在原生产队（村民小组）的基础上成立股份经济合作社，在原生产大队（村委会）的基础上成立股份合作经济联合社。经联社和经济社同为农村集体经济组织，是各自独立的法人，分别代表着各自所有权的集体权属范围，依法经营管理本组织集体所有的资产。它们之间不再是隶属关系和逐级过渡的关系，而是平等互利、协调指导的关系。

2016年，南海区共有集体经济组织2304个，其中经联社223个，经济社2081个。集体资产总额378.45亿元，其中经联社级176.26亿元，经济社级202.19亿元。村（居）社（组）两级可支配收入77.51亿元，其中经联社级22.75亿元，经济社级54.76亿元。经联社的收入主要用于村（居）公共事业支出，经济社级的收入用于对本集体经济组织成员的股份分红。

2.2 推进农村股份合作制改革

股份合作制是当前中国农村集体产权制度改革的最适合的模式。南海区以经济社为单位，推行股份合作制改革，并且具有典型的社区性，农民是以成员权获得股权。南海区推行农村股份合作制，是全国最早实现土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的地区之一。

在资产量化范围上，南海区对所有的集体资产，包括资源性、经营性、非经营性资产进行量化，对现金、流动资产、承包土地、固定资产等集体资产进行价值认定，将集体资产从实物形态量化为价值形态。经济社根据不同的资产条件选择不同的量化形式进行土地折价，主要有三种：①以土地成本进行折价量化；②以土地的经营效益进行折价；③按配股需要的数量折价。清产核资、资产量化之后，按股数确定到每个成员，明确每个成员所占有的产权份额，明晰集体经济组织的成员权利。

2.3 界定农村集体经济组织成员资格

农村集体经济组织成员权是与财产相联系的经济权益，是农村集体经济组织财产所有权的一种表现形式。成员界定涉及农民的切身利益，在集体产权制度改革中最为关键。由于农村集体经济组织成员资格的特殊性、复杂性，国家法律法规没有对成员资格进行明确规定，也不宜制定全国统一的成员资格认定标准，成员界定需要各地结合实际自主探索。

南海区对成员界定也在不断地探索完善。2004年佛山市进行户籍改革，在全市范围内取消农业户口与非农业户口，统一登记为居民户口，致使农村集体经济组织成员资格界定日趋困难。同时退伍军人、知青、农转非等历史遗留问题人员的成员资格也难以界定。

为切实解决成员资格问题，南海探索出被广大农民接受的政策，可分为原始取得、法定取得、吸纳取得三种。

原始取得：①户口一直保留在农村集体经济组织所在地并享有其农村股权的人员；②大中专院校读书、服兵役、劳教、服刑期间导致户口不在农村集体经济组织所在地但享有农村集体经济组织股权的人员；③出生时或被合法收养时随其具有农村集体经济组织成员资格的父或母一方入户农村集体经济组织所在地且户口一直未迁出的人员；④曾经转为“自理粮”，2004年6月30日前“自转农”户口迁回原村的人员（含其合法生育、收养的子女）；⑤符合农村集体经济组织成员资格的农村出嫁女及其子女。

法定取得：①农村集体经济组织男性成员初婚娶入农业户口性质并入户农村集体经济组织所在地的女性配偶；②农村独生女户入赘女婿（结婚时户口性质必须是农业）；③对于历史遗留问题人员，允许其出资购股成为集体经济组织成员。

吸纳取得：民主表决通过具有成员资格的人员。

南海区集体经济组织成员界定具有以下几点特征：首先以户籍为依据，户籍是成员资格的必要条件，但不是充分条件；其次遵循风俗文化，娶入的女性配偶、入赘女婿具有农业户口的，可界定为成员；再次严格落实妇女权益，符合农村集体经济组织成员资格的农村出嫁女及其子女，依法落实解决其成员资格；然后尊重历史，对于农转非、知青、退伍军人等历史遗留问题人员，通过各方都能接受的出资购股方式获得成员权；最后发挥基层民主的作用，对于法律、法规、政策没有规定的人员，由成员大会表决其是否具有成员资格。

2.4 规范集体资产股权的管理

南海区的股权管理先后经历了“动态调整”、“固化到人”两个阶段。“动态调整”是根据人口变化定期调整农民股权，这种模式易造成农民股权不稳定，甚至产生因高额股权分红吸引外来人口迁入或已“农转非”人口倒流现象，股权利益纠纷增加。“固化到人”是指股权固化到成员个人，“生不增、死不减、嫁入不增、嫁出不减”，这种模式虽一定程度上解决了动态调整引起的社区人口膨胀、股权分配矛盾等问题，但随着出生、嫁娶、死亡等人口变动，该模式甚至产生“生人无股，死人有股”怪异现象，也容易因组织内部利益群体势力对比的变动而造成制度不稳定——召开成员大会表决通过就可推翻原有的制度。

为规范股权管理，南海区总结提炼形成“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”、“积极提倡户内股权均等化”的股权管理新模式，明确以户为单位进行股权登记和股份分红。“确权到户”的模式符合国家法律和中央政策精神，可以有效保护社员股东的利益，减少农村股权的矛盾纠纷。股权确权到户之后，只设置个人股，不设集体股，并且不得设置预留股。集体经济组织收益的40%提留为公益公积金后，剩余60%作为股份分红。

2.5 完善集体资产股份权能

完善集体资产的股份权能，赋予农民对集体资产股份占有权、收益权、有偿退出权、继承权、抵押权和担保权，是集体产权制度改革的重要任务。

占有权和收益权是股份权能的基础，通过资产折股量化、股权确权到户、发放股权证，南海区进一步夯实了成员的占有权和收益权。

南海股份合作制运行时间较长，赋予继承权和有偿退出权是现实需要。南海区在股权确权到户后，明确股权继承是指股权户内成员全部死亡后，最后一名死亡成员的继承人通过法定继承、遗嘱继承、遗赠等方式取得被继承股权户股权的行为。股权继承必须在本集体经济组织内部，当继承人不是本集体经济组织成员的，股权由集体经济组织托管、赎回或流转交易给其他股权户，由集体托管的，继承人只能继承股权的收益权，赎回或流转交易的，继承人只可继承股权一次性的赎回或出让金。

有偿退出权是股权权利束不可缺少的权利，它赋予了股东成员“用脚投票”的权利，成员可通过有偿退出股权获得一次性收益，进而显化股权的价值、促进人口流动等，提高股份合作制的效率。南海允许股权进行转让、赠与等流转交易，股权也可由集体经济组织赎回，赋予了股权多种形式的有偿退出。有偿退出的原則：一是封闭运行，以保护集体经济为核心，不能突破本集体经济组织的范围；二是限量流转，股权流转交易要保留一定的底数，不能将户内股份全部流转交易，收购股份不能超过集体经济组织总股数的一定比例。

2.6 理清农村基层组织关系

农村党组织、自治组织和集体经济组织具有不同的性质和权责。推进产权制度改革，必须解决三类组织三位一体，“政经混合”，职责不清的问题，处理好各类组织的权责关系。南海推行的“政经分开”改革，是理清基层组织关系的有效举措。

“政经分开”，即将集体经济组织从村（居）自治组织中剥离出来，让集体经济组织独立经营，为股民谋利益，让村（居）自治组织摆脱“重经济、轻管理”的弊病，专事社区公共管理和服务，为全体社区居民谋幸福。“政经分开”主要包括选民资格、组织功能、干部管理、账目资产、议事决策五个分开。通过“政经分开”，使原来交叉混淆的三大组织变得互相独立，职责分明，各司其职，建立以农村党组织为核心，自治组织为主体，集体经济组织为支撑的乡村治理体系。

2.7 完善农村集体经济组织治理结构

治理结构的契约安排对成员提供正确的约束和激励一定程度上决定了企业或者组织的成功与否。为完善农村集体经济组织的治理结构，南海区指导集体经济组织建立“三会”制度，即成员大会或成员代表会议、社委会、监事会。

成员大会是集体经济组织的最高权力机构，应有本社具有选举权的成员半数以上参加，或者有本社三分之二以上的户代表参加，实行“一人一票制”或“一户一票制”。成员代表按比例由成员大会选举产生，经联社成员代表一般为50～100人，经济社成员代表不少于15人。成员代表会议应当有本社三分之二以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表三分之二以上通过。社委会是集体经济组织成员大会或成员代表会议的常设机构、执行机构和经营决策机构。监事会是集体经济组织开展经济活动的日常监督机构。社委会、监事会成员均由成员大会选举产生，对成员大会负责。

“三会”制度的完善，加强了集体经济组织治理体系的建设，提高了治理能力，规范了议事决策机制，充分保障了基层民主，确保集体经济组织成员权益不受侵害。

3 南海区农村集体产权制度改革的成效

3.1 明晰了农村集体资产产权

南海区通过成立农村集体经济组织，明确了集体所有权主体，建立了高效的集体资产经营管理体制。对集体资产作股量化，将农民对集体土地的承包经营权利价值化，赋予农民永久性集体资产股权和分红权利，实行集体资产所有权、承包权、经营权“三权分置”，集体产权制度由共同共有变为按份共有。

通过成员界定，明晰了个人对集体资产的占有权和收益权，明确界定了农民与集体经济组织的利益关系，解决了农村集体资产“名为集体所有，实为一无所有”的弊病，满足了农民参与土地增值收益分配的要求，让农民享受到了集体所有制带来的收益。截至2017年底，南海区集体经济组织社员股东总计83万余人，农民转变为股东，增强了农民的产权意识，集体产权制度的效率得到提高。

3.2 增加了农民财产性收入

南海区通过产权制度改革，充分保障了农民对集体资产的占有权和收益权，农民对集体资产的权利以价值形式体现出来。随着南海区农村集体资产价值的提高和集体经济的不断壮大，农民从集体资产经营中获取的收益也不断增加。1997年南海区人均股份分红为1058元，到2016年人均分红达到5346元，集体资产股份分红不断增加，股份分红收入占农民人均纯收入的比例达到24%。

3.3 促进了集体资产保值增值

产权清晰是资源有效配置的基础，只有清晰界定产权，才能进行资产交易，进而提高资产的价值。通过产权制度改革，南海区明晰了集体资产的产权归属，集体资产权益受法律保护。通过构建农村集体资产交易市场，释放了集体资产的价值，壮大了集体经济。2009～2016年，南海区集体资产总额年均增长率为8.4%，2016年达到378.5亿元，集体可支配收入年均增长率8.7%，2016年为77.51亿元。

3.4 完善了集体资产股份权能

产权制度改革之初，南海的集体资产股权只享有收益权，只作为分红依据，不能继承、转让、赠送和抵押，股权制度比較僵化。随着时间推移，适当完善股权权能，允许股权继承、流转、抵押已是现势所需。南海区构建了股权流转交易市场，赋予农民对集体资产股份的有偿退出权、继承权、抵押担保权。截至2017年底，南海区股权流转交易共有293宗。其中，股权转让有18宗，股权赠与有35宗，股权继承有240宗，股权流转多以继承为主。

3.5 推进了基层民主制度建设

通过产权制度改革，明确农民与集体的利益关系，让农民真正感觉到自己是集体资产的“主人”，参与到集体资产的管理当中。在集体产权制度改革中，南海区同时注重管理体制改革，推进“政经分开”，明确了基层党组织、自治组织、经济组织的关系，改变了过去政社不分的治理结构，健全乡村治理体系。集体经济组织实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四民主”为总则的自治模式，建立了“三会”制度，提高了集体经济的民主管理水平，完善了基层民主制度建设，赋予了农民对集体经济活动的民主管理权。2011年至今，南海区“三资”管理类信访年均下降率为21%，民主制度的建设做到了干部清白、股东明白，维护了农村的和谐稳定。

4 推进农村集体产权制度改革的建议

4.1 制定农村集体经济组织管理法

随着农村集体产权制度改革的推进，全国各地的农村集体经济组织将会逐步成立。农村集体经济组织是与村民委员会性质不同、权责不同的组织，为了规范集体经济组织的发展，必须对其管理进行立法。广东省农村集体经济组织成立较早，发展时间长，为加强管理，2006年出台《广东省农村集体经济组织管理规定》，南海区的集体经济组织管理的上位法也只有广东省的规定，在法律上仍没有相关依据，缺乏法律的终极保护。

2017年3月，《中华人民共和国民法总则》将农村集体经济组织法人确定为特别法人，这为集体经济组织开展独立的经营活动提供了法律支撑。为进一步规范农村集体经济组织的管理，维护集体经济组织及其成员的合法权益，应启动集体经济组织立法工作，适时出台农村集体经济组织管理法，明确农村集体经济组织的法律地位、职能定位、组织机构、资产管理经营、登记发证、法律责任等内容，为农村集体产权制度改革奠定法律基石。

4.2 加强集体资产股权抵押担保的顶层设计

农村集体资产股份权能包括占有权、收益权、有偿退出权、继承权、抵押权和担保权等，目前南海区农村集体经济组织成员享有股份的占有权、收益权、有偿退出权、继承权等基本都已实行且能够得到保障，但股权向金融机构抵押担保的权利尚未完全实现。为充分体现农村集体资产股权的价值，实现抵押权和担保权是必不可少的。因此，急需国家加强股权抵押担保融资的顶层设计，出台相关政策允许农村集体资产股权进行抵押担保，探索农村股权抵押的操作细则。

4.3 制定集体经济组织改制的优惠政策

推动集体经济组织市场化改制是农村集体产权制度改革未来的方向和趋势。而目前推进集体经济组织公司化改制仍面临诸多难题：一是产权界定和出资主体问题。根据现行政策法规，集体经济组织资产不能确权到个人名下，而在推动集体经济组织市场化改制过程中，该规定与《公司法》存在抵触。二是工商登记股东人数问题。集体经济组织成员股东总数普遍超过200人，即《公司法》规定股东人数上限，股东人数限制是公司化改制遇到的法律问题。三是税费问题。根据现行规定，集体经济组织变更为公司、集体资产变更登记至公司名下，将被视为资产交易过程，需缴纳33.6%的税费。集体经济组织市场化后的运营所得，需缴纳约23%的综合税费，大大降低了改革积极性。因此，对于集体经济组织市场化改制，应出台相应的法律规定和税费减免政策，营造有利于集体产权制度改革的政策环境。

[参考文献]

[1]方志权.关于农村集体产权制度改革若干问题的思考[J].毛泽东邓小平理论研究，2014（11）：6-12.

[2] 张占耕.农村集体产权制度改革的重点、路径与方向[J].区域经济评论，2016（3）：105-112.

[3] 黄延信，王刚.关于农村集体产权制度改革几个重要问题的思考[J].农业经济与管理，2016（1）：5-10.

[4] 张应良，杨芳.农村集体产权制度改革的实践例证与理论逻辑[J].改革，2017（3）：119-129.

[5] 陈标金.农村集体经济组织产权制度改革：广东的探索[J].农业经济与管理，2011（2）：76-82.

[6] 方志权.农村集体经济组织产权制度改革若干问题[J].中国农村经济，2014（7）：4-14.

[7] 黄延信，余葵，师高康，等.对农村集体产权制度改革若干问题的思考[J].农业经济问题，2014（4）：8-14.