基于PPP模式的基础设施项目绩效评价研究

秦亚飞 高洪显 李海萍

摘 要：本文从基础设施项目的视角出发，通过梳理PPP模式的基础设施项目相关理论，分析其绩效评价的现状及存在的问题，运用平衡计分卡原理，从财务能力评价、内部控制管理、顾客满意度、创新与成长等方面设立具体的指标，构建四维一体的绩效评价体系提升PPP模式下的基础设施项目的绩效水平，并探索解决办法。

关键词：PPP项目；绩效评价；平衡计分卡

文章编号：1004-7026（2018）08-0126-02 中国图书分类号：F283；F299.24 文献标志码：A

PPP模式是实现基础设施建设项目的一种融资模式，也是通过签订特许权协议，明确政府与私人组织各方的权利和义务，以伙伴式的合作关系供给公共产品和服务，确保合作完成的结果利于合作各方单独行动的结果。当前，基础设施项目在建设过程中存在资金不足、项目建设运行的效率不高的问题，而PPP模式的引入能够增加私人部门的投资，推动完善基础设施项目的建设。

随着我国各地PPP模式的基础设施项目的推进，要提升PPP模式下的基础设施项目在建设过程中的绩效水平，就必须对其过程及结果进行合理的绩效评价。

1 PPP模式下基础设施项目绩效评价存在的问题

目前，国内学者对PPP模式下基础设施项目的绩效评价进行了一定的研究，从方法论上看，主要采用了平衡计分卡法、回归分析法、层次分析法等不同评价方法对多种PPP项目绩效评价的适用性进行了研究，取得了较为丰硕的研究成果；但从实际着眼，目前PPP模式在国内仍处在初级发展阶段。各类企事业機构缺乏对项目可行性及财务风险的评估，一味强调以绩效评定结果作为收费依据，使PPP项目绩效评价的作用大打折扣。根据各地PPP项目绩效评价实际状况，在此说明几点普遍存在的问题：

第一，缺乏法律支持。国家法律中并没有明确针对PPP项目进行绩效评价的规定，其评价主要依据财政部、发改委等部门出台的文件中的部分条款，缺乏实用性、针对性。

第二，缺乏风险评估。PPP项目往往具有资金投入高、发展周期长等特点。因此，对PPP项目绩效评价不能仅根据一般项目绩效评价原理对其进行评价。如何进行有效的风险识别和合理的风险分配是目前PPP项目所遇到的主要困难之一。

第三，定性分析较多，定量分析较少。定性研究侧重于对事物的含义、特征的描述和理解，而定量分析则侧重于对事物的测量和精准计算。更多地采用定性而非定量的分析方式，虽然使操作更简便，但也使评价结果主观性较大，严谨性不够。从而影响了绩效评价报告的真实性、公正性、客观性。

2 PPP 项目绩效评价指标设计

运用平衡计分卡原理，从财务能力评价、内部控制管理、顾客满意度、创新与成长等方面设立具体的指标，构建四维一体的绩效评价体系，并针对每一维度建立绩效二级评价指标，明确相关利益方与责任方。

2.1 财务能力评价

PPP项目往往具有资金投入高、发展周期长等特点，无论是企业还是政府都难以独立承受PPP项目的盈亏。私营部门更侧重于提升运行效益，涉及的指标应包括盈利能力、偿债能力、成本管理能力，而公共部门更看重资金价值评价。

2.2 项目内部控制管理

私营部门往往拥有大量的管理人才、先进的技术设备，能够对工程进行有效控制。而政府应对PPP项目进行监督，并适当给予政策扶植，保证项目顺利实施。涉及的指标应包括成本控制、质量控制、安全控制。

2.3 利益方满意度

PPP项目的主要利益方包括：公共部门、私营部门和社会公众。利益方满意度的相关指标也应主要从这三个部分入手寻找。私营部门的满意度主要体现为良好的工作气氛，供应商与承包商之间和谐的合作关系等。社会公众的满意程度主要表现为对公众的干扰程度和健康影响程度。

3 政策与建议

3.1 完善政策环境加强政府支持

（1）建立诚信政府。为了提高绩效水平，首先要保证政府的信用度。同时避免由于地方政府看重利益、领导班子管理理念不同等因素所导致合作破裂现象。政府部门应依法行政、制定失信惩罚制和追责制、制定赔偿制度。（2）完善宏观政治环境：王守清教授指出。腐败是影响PPP项目的重要因素。如若政治清明、社会稳定PPP项目将飞速发展。 目前我国并没有专门针对PPP项目地法律条文。这就导致了PPP项目在执行过程中，可能受到各类主客观因素的影响。因此政府部门应该尽快完善相应的法律法规，提高立法针对性，减少私人部门钻法律漏洞，牟取不正当利益的行为，营造一个和谐清廉的政治环境。（3） 建立清晰的特许权协议：为了减少协议性质界别混淆的情况，需建立清晰的特许权协议以解决问题，如：明确审批环节，建立权责协议和风险承担制度；明确政府主体的督查权利，同时保证其提前回收权利；明确政府行政特权和经济补偿；政府主体在建设和运营周期内给予对应地行政配合等。

3.2 加强项目管理，明晰权责划分

（1）加强项目必要性和可行性分析：首先，在准备阶段，需对 VFM 进行综合性评价。其次，客观测评收益及费用以提升综合效益。再次，PPP 项目应开展实地考察，满足公众对安全性、实用性和舒适性等方面的需求，从而被市场认可，取得收益。（2）提高沟通的有效性：在PPP 项目实施过程中，各参与方应针对项目的进度情况、资本情况、政策变化情况进行及时有效地沟通，进而为决策提供可靠信息的支持。（3）建立专责机构监督机制：PPP项目由公共部门和私人部门共同经营，参与方较多。引入第三方测评能够更加准确，客观的反映各方所关注的信息。

3.3 加强决策过程的透明性、控制市场因素影响

（1）建立公众参与决策和监督制度：提高决策的透明度。将项目进展情况在媒体网络等公开平台上进行发布；提供有效的公众意见反馈渠道。切实保障公众的知情权、建议权；落实群众建议，对公众提出的正确建议，经分析讨论后予以采纳。 （2）严格把控用户需求分析：在项目初期对用户需求进行收集、筛选和归纳，从而做出正确的产品定位，减少运营风险。

3.4 完善效益保障制度，平衡各方利益

（1）补偿机制谈判：PPP项目的目的是要达到公共部门和私人部门互利共赢的局面。但由于PPP项目具有投资大、周期长、风险难控等特点，导致了项目收益具有不稳定性。为了均衡私人部门与政府部门之间的利益。可以通过合同谈判制定合理的补偿机制，稳定项目收益。这不仅能够提高私人部门的参与积极性，也能减少其借机牟取暴利损害公众和政府利益的行为。（2）制定合理的价格机制：由于公共部门和私人部门的信息不对称性，导致目前PPP项目申报成本偏高。在此种情况下，通过采用设立成本和质量数据信息库、选择合适的价格管理模型、落实听证会制度等措施，可以为PPP项目制定合理的价格机制，是促进PPP项目的又一强大推力。

参考文献：

[1]王玉梅.基于平衡计分卡的 PPP 项目绩效评价体系研究[J].会计之友，2014.2.

[2]鲍睿宁，舒家先.PPP项目运行绩效评价的难点与思考——基于安徽省池州市PPP示范项目的实证分析[J].经济研究参考，2016.9.