失地农民市民化进程中的主要问题及治理路径研究

于东恩

摘 要：失地农民市民化问题是一个重大的理论和实践课题。在理论上要搞清楚“失地农民”的内涵、现状以及存在的问题，在实践上要及时总结经验教训，创新工作思路和做法，增加失地农民收入，促进其文化认同，提升其综合素养，加快推进失地农民市民化健康有序进行。街道办事处是基层组织，是各项政策的具体执行者、落实者，对推进失地农民市民化进程、消除失地农民的困境有着不可替代的作用。选择“街道”为研究对象，分析问题更加具体、客观，对策研究更有针对性。从理论和概念入手，结合九州街道办事处的实际情况，分析存在的突出问题，总结已有经验做法，提出有针对性的治理路径。

关键词：失地农民；九州街道；问题；治理路径

文章编号：1004-7026（2018）19-0015-04 中国图书分类号：C913 文献标志码：A

城市化进程中的农民市民化问题，自21世纪初就一直是学术界研究的热点课题，但早期的研究重点是农民工的市民化，对失地农民市民化的关注相对较少。“直到 2003 年之后，随着失地农民数量的不断增加以及由征地过程引发的社会矛盾不断凸显，有关失地农民市民化问题才引起学者的关注”[1]。然而，失地农民市民化研究，既是一个重大的理论课题，也是影响深远的实践难题，极具实际价值和理论意义，目前的相关研究还很不充分，基于这个逻辑，我们成立课题组，以聊城市高新区九州街道为对象进行有针对性的研究。

1 失地农民市民化的相关理论问题

1.1 概念阐释

失地农民是客观存在，但作为一个特定词汇，至今在理论上没有明确的界定。一是表现为对“失地农民”的内涵和外延界定不清，即“部分失去土地”还是“全部失去土地”，指农转非人群还是仍保留农村户籍人群；二是表现为是否有时间的限定。目前有代表性的观点是，失地农民指“从某一时间节点起算，因所属农村集体土地被部分或全部征收导致集体内的农户失去部分或全部土地、生活受到影响的一类特殊社会群体”[2]。

综合不同观点，本文对“失地农民”作以下界定：失地农民是指以农业为生的农民因全部或大部分土地被征收而无法从事农业生产，在思想观念、生活方式仍然具有鲜明的“农民”特点，生活质量受到严重影响，既脱离农村又没有融入城市文明的一定时期内特殊社会群体。

要理解这个定义，应从4个方面进行考量。一是失地农民不同于长期在城市打工、脱离农业生产、有稳定的工作收入、融入城市文明的农民工。这些农民工或者在农村有土地转包出去，或者土地被征收，因为其在城市里面有稳定的工作和收入，土地的有無对其影响不大，而且其思想观念和生活方式早已市民化，因此这部分农民工不能被视为失地农民。二是农村户口而在城市工作生活的大学毕业生显然不是失地农民。尽管这些大学生从农村出来，家里有自己名下的土地，是农民身份，但由于他们受过高等教育，接受现代文化、城市文明，在城市里就业生活，土地征收对他们几乎没有影响，因此不在失地农民之列。三是十几年前被征收土地的农民，在城市长期居住、有固定工作、思想观念和生活方式完全市民化的人群，也不应属于失地农民。四是失地农民既包括刚失去土地不久农转非人群，也包括失去土地仍然保留农村户籍的人群。

1.2 失地农民现状

1.2.1 规模大

无论哪种统计手段，不管是哪个领域的学者，对我国失地农民的认识在“规模大”这一点上是统一的，总人数在5 000万以上。何格、欧名豪、张文秀等认为，“从经验数据来看，一般每征用0.067 hm2（1亩）耕地，就产生1.5个失地农民，据此推算，我国失地农民人数应在5 100万～5 525万之间”。杨涛、施国庆2006年的测算表明，“1987—2001年，失地农民数在5 100万～5 525万人。2016年，中国失地农民数将达到1亿人”。杨志华认为，“预计到 2030 年我国失地农民将达到1.1亿人，其中有 5 000万以上的农民既失地又失业，而从动态来看，这一数字可能达到8 000万人”。

1.2.2 不平衡

中国城市化、城镇化的进程同时包含两个路径，一是土地的城镇化，二是农民的市民化。这两个方面本应同步进行，平衡发展。“人的城镇化是新型城镇化的核心”。只有大量的非市民转为市民并取得市民身份的心理认同，城市化才有生机和活力。然而从我国近30年的城市化进程看，呈现出速度过快、人为因素多、粗放式扩张的特点，导致农民的市民化进程远远滞后于土地的城镇化。有数据表明，“1980—2010年，中国城市建成区面积由0.5万km2上升到4.6万 km2，扩大了8.2倍；而城镇常住人口仅从19 140万人增加到67 113万人，仅增加了2.5倍”。农民市民化的滞后衍生出许多社会问题，放大了城市化的负面影响，增加了城市管理的难度，造成不容忽视的失地农民困境，成为制约中国城市化可持续发展的“瓶颈”。因此，增加失地农民的收入，促进失地农民对城市文明的心理认同，提升失地农民的文化素养，加快失地农民的市民化进程，是当前我国城市化的首要内容，是缩小贫富差距促进社会和谐的客观需求。

1.2.3 问题多

我国失地农民问题由来已久。20世纪八九十年代，伴随着两次“圈地热”，产生大量失地农民和问题，“但在政府计划安置下，征地单位按指标录用失地农民，失地农民就业同货币、住房、划地一样，成为失地补偿的形式。因此，失地农民的许多问题被掩盖，矛盾并未激化”。2000年以后第三次更大规模的“圈地浪潮”到来之时，失地农民数量剧增。同时，“随着社会主义市场经济的建立和企业用工制度的改革，征地安置补偿费代替了招工指标，土地被征用后，劳动力不再由政府给予他们就业安置，而是按市场经济的办法来自寻出路”。由城市化而引发的失地农民问题逐渐浮出水面，并成为学术界研究的热点问题。

国家对失地农民通常采用一次性货币安置方式。但是，这种安置方式被认为是政府“甩包袱”性质的“强制买断”，与原先的就业安置相比，失业农民对此极为不满。“失地农民不仅在征地过程中受到征地范围过宽、征地补偿偏少、征地程序不规范等的侵害，而且进入城市后往往生活无着落，长远生计缺乏保障，许多人成为‘就业无岗、种田无地、低保无份的‘三无游民，难以融入市民社会。”庞大的失地农民群体，由于就业难、收入低、无保障，既影响社会的和谐稳定，不利于消除贫富差距，又制约着城市化进程和小康社会的建立。

我国失地农民问题日益尖锐，已引起政府的高度重视，妥善解决失地农民问题已成为了当前加强党的领导、建设和谐社会的重要课题。

2 九州街道办情况及调查数据

2.1 基本情况

九州街道隶属山东省聊城市高新技术开发区，共辖武楼、先锋2个社区，包括9个行政村。其中，武楼社区共有5个村，分别为武楼、马庙、张庄、军王屯、徐田；先锋社区共有4个村，分别为八里王、东赵、周庄、王虎庙。总面积9.8 km2，总人口4.51万人。其中，9个村的失地农民共有2 952户，9 713人。原有耕地0.07 hm2，现有耕地96.33 hm2。3个村2 499人属于完全失地农民，其他属于部分失地农民。

2.2 《失地农民调查表》统计情况

对九洲办事处新建社区的调研，采取集体座谈、一对一深度访谈和发放《失地农民调查表》等形式，深入了解辖区群众的年龄、学历、收入、困难、诉求、意见、建议等，并根据反馈的信息分析总结存在的问题，提出针对性对策、建议。

《失地农民调查表》共发放200份，覆盖武楼、先锋2个社区9个村，回收有效问卷160份。

基本信息。填表人中，60岁以上的52人，占比33%；50～59岁的40人，占比25%；40～49岁的37人，占比23%；30～39岁的26人，占比16%；20～29岁的5人，占比3%；女性83人，占比52%。其中，年齡最大的86岁，最小的25岁，30岁以下的5人中，4人是女性。

填表人中，小学文化及以下的66人，占比41%；初中文化的45人，占比28%；高中、中专文化的42人，占比26%；大专文化的7人，占比4%。

3 问题分析

3.1 常住人口中，中老年和妇女居多

从调查结果来看，虽然是城市社区，由于从农村改建社区时间短，这2个社区的常住人口具有明显的农村特征，即常住人口中，老人、妇女、孩子居多，被学界戏称为“993861部队”。从填表人年龄统计看，不同年龄段从大到小呈明显的下降趋势。造成这种情况的原因主要是大多数年轻人或者外地求学，或者出外打工，留在当地发展的年轻人越来越少，这是新建社区普遍存在的现象。

3.2 群众的学历层次低

同样因为是新建社区，常住居民大都出身农民，企事业单位职工少，知识分子少，所以居民整体学历层次、文化水平低，小学学历和没上过学的占比最大，初高中和大专学历依次减少。这和临近的聊大花园小区呈现明显的差别。聊大花园小区也是新建小区，其居民绝大多数是聊城大学教职工，与其他小区最大的区别就是高学历人才聚集，居民以本科和研究生为主，高中以下学历很少。与老社区相比，新建社区居民学历低是普遍现象。老社区居民大多是企事业单位干部职工，学历层次和文化水平相对较高。造成这种情况的原因主要是从新建社区走出的大学生等高学历人才多愿意留在大城市工作，“农转非”新社区本身高学历人才存量少。同时，当地政府不能制定相应的政策，采取非常措施吸引高学历人才也是一个原因。

3.3 群众整体收入不高，生活满意度低

《调查表》显示，绝大多数居民都是农民出身，大都老实本分，循规蹈矩，缺乏创新精神。失地农民成为城镇居民，由于缺少相应培训，除了务农没有其他特长，加之年龄偏大，所以年收入整体不高。参与调查的对象中，家庭年收入超过10万元的11人，占比7%；家庭年收入在5万～10万元的19人，占比12%；家庭年收入2万～5万元的52人，占比33%；2万元以下的78人（由于很多调查对象年龄在六十岁以上，不再从事生产劳动，靠养老金生活），占比49%。大多数家庭是收支平衡，或略有盈余，一小部分对收入和现在的生活十分满意，另有一小部分收入赤字、生活困难。

3.4 对教育现状不满

调查对象最为关注、不满和占支出比例最大的是教育。首先是儿童上幼儿园问题，普遍反映公立幼儿园太少，私立幼儿园学费太贵，负担重；其次是小学、初中有入学难问题；再次是供养大学生，费用高、负担重。

4 有益尝试与治理路径

4.1 有益尝试

对于如何解决失地农民的困境，促进区域经济社会发展，九州街道办进行了有益尝试，积累了一些成功经验。

4.1.1 创新管理模式，为发展村集体经济提供制度保证

一是推进村级股份制改革，把股份合作制作为农村综合改革的一项重点工程加以突破，对符合条件的城中村、近郊村等全面推开股份合作制改革，充分调动广大股民发展集体经济的积极性，构建集体经济稳固增长机制。二是深化“三资”管理，制定集体资产保值增值办法，对村集体资金、资产、资源实行台账管理制度，有效保障集体资产不流失。三是切实减轻基层负担。深入实施村级基层廉洁工程，大力压缩非生产性开支，严控管理费、招待费等支出，对非生产性开支超出规定幅度的按比例扣减村干部报酬。严禁盲目举债、高息借债办实事，同时要整合各类评比，切实减轻基层负担。

4.1.2 加大帮扶力度，为发展村集体经济提供强大动力

为扶持村集体经济发展，九州街道立足各村既有经济基础，针对发展瓶颈，因地制宜、因村施策，积极构建各具特色的村集体经济发展模式和良性互动机制。一是进一步建立健全村级组织运转经费保障的长效机制，同时建立健全村干部报酬、正常离任村干部生活补助、村级办公经费等基本保障制度，逐步形成可持续增长的村级组织运转经费保障机制。二是加大社会帮扶力度。在基础设施逐步完善的基础上，街道办把扶持重点转到解决村集体经济增收上来。坚持各级领导联街带村、村企结对等结对帮扶活动，从班子建设、发展规划、资金和项目等方面对相关村进行结对帮扶；通过产业带动、项目开发、专家顾问、资金扶助等结对形式引导企业支持村级发展集体经济；用好、管好对经济薄弱村的帮扶资金，加强各类帮扶资金与各类扶持资金的统筹使用。

4.1.3 加强区域合作，为发展村集体经济提供有力支撑

街道党工委重视发展农村集体经济，为给村民提供良好的经济基础保障，早在规划之初，积极与规划部门、建筑部门协商，为村民百姓建设商品门面房等，用来保证村集体收入。这样不仅增加了村集体收入，同时又为村民百姓生活提供方便，更增加了小区区民的就业渠道。

一是发展区域经济。结合九州街道办事处的实际情况，合理规划和定位办事处区域经济，努力建成具有一定规模的商业圈或产业链，保证村集体经济健康平稳发展，进一步壮大村集体经济。积极开展土地整理。结合街道现实情况，大力开发土地整理和宅基地整治。科学规划拆迁村土地征收，回迁区内统筹集约安排，以作为村级集体经济发展用地，一定程度上解决集体经济发展项目落地难的问题，增加村级集体经济收入。

二是加大招商引资力度。利用好地处高新区主城区这一区位优势，积极对接高新区招商引资项目，提供优厚的帮扶政策，吸引企业进行投资。

三是促进企业发展与村集体经济共同发展。积极发展村办企业，成立劳务公司等，与企业联系，提供富余劳动力，最终实现村集体经济与企业发展稳步提升，形成良性循环，最终实现共同富裕、共同发展的格局。

4.1.4 党支部发挥主体作用

街道办充分调动村党支部发挥主体作用，其中武楼村的做法是个成功的案例。武楼村耕地基本被征收完毕，新建小区共有住宿楼22栋，共计720户，村居民1 365人，常住人口3 017人。村党支部为大力发展村集体经济采取如下措施。

一是从严格管理中要效益。只有走发展壮大集体经济的路子才能让村民未来的生活有所保障，面对村民的实际思想，村党支部充分发挥战斗堡垒作用，深入群众摆问题、讲道理、谈发展，做好群众思想工作。村两委研究决定：在保障居民基本生活的前提下，把资金管好、用好，发挥资金的最大效益。通过政府寻找投资平台，通过政府加强资金的有效管理和运作，严格资金的使用审批手续，从村民中选出代表，成立监督委员会，加强对资金的监管，做到每季度公开，村民每半年分红，使村民在失去土地后不仅可以分到比耕种时多1倍的收入，而且使村集体的资产不减少，村民腾出时间和精力去创收增收。同时，按要求实行村账由街道资产管理中心监管，避免了腐败滋生与经费流失。

二是在资源用活上下功夫。村两委班子本着以人为本、关注民生、立足现实、为子孙谋利的原则，多次召开村民代表会议研究，统一思想认识，充分发挥区位优势，盘活资源，坐地生财，让雪球能滚大多少就滚大多少。在产业发展方面，以城市化扩张为契机，以市场需求为导向，发挥交通位置便利的优势，大力发展第三产业。投资方式上，集中财力干大事，多样灵活地投资，使集体资源充分利用起来，投入到经济发展大潮中，让“死钱变活钱”避免“坐吃山空”。另外，村两委针对周边建筑工地较多的实际，引导村民购进吊车、推土机等大型施工用车，并形成规模；调动村里的闲置劳动力，建立物业公司、劳物公司等，使失去土地的村民在经济发展中很快找到了位置。

三是加强组织建设。武楼村两委紧抓党建引领，狠抓基层党的建设，下大力抓好党员素质的提高，始终把加强党组织的建设工作摆在重要位置，坚持“三会一课制度”，深入开展“两学一做”制度化、常态化学习，树立为群众办实事、办好事的思想，有了团结办事、群众信任的两委班子，有了有人管事、有人办事、有钱办事，才有了目前干群同心同德干事业的好局面。武楼村两委通过不断加强工作作风的转变，提高了党组织凝聚力和战斗力，为武楼村各项发展提供了坚强的组织保障。

4.2 治理路径

根据《调查表》反馈的信息和九州街道失地农民在市民化进程中存在的实际问题，提出以下治理路径。

4.2.1 有计划地吸引知识青年回乡创业

为了改善辖区人口老龄化现象，促进经济社会健康持续发展，基层党组织制定相应政策和计划，吸引高學历青年毕业后回乡干事创业，并给予政策支持和奖励。

4.2.2 开展有针对性的技能培训

要高度重视培训工作。很多失地农民的特长是种地，失地以后由于没有其他技术特长，这是造成收入不高、生活窘困以及对党和政府不满的主要原因。要切实开展针对整体学历不高的青壮年和家庭妇女的培训，提高其再就业和致富的能力。针对失地农民的就业能力较弱的实际，强化就业培训制度是可持续地解决失地农民就业难题的重要手段。一是把失地农民的培训工作纳入党委政府工作的重要议题，各职能部门齐心协力、联手合作，建立健全对失地农民的信息采集机制、师资组织机制、专业培训机制、评价考核机制、反馈跟踪机制、资质认证机制等。二是充当企业和失地农民之间沟通的桥梁，全面客观掌握失地农民培训需求、就业意向和用工单位岗位技能要求，开展“订单式”“菜单式”培训，增强培训的实用性和针对性，并及时向用工单位发送《就业意向书》《就业推荐信》，增加失地农民再就业的成功率。三是采取政府补贴与用人单位、失地农民合理分担培训费用的措施。国家应制定优惠政策，像对下岗职工再就业培训一样安排失地农民专项培训经费，用人单位开展失地农民培训所需经费从职工培训经费中列支，同时，失地农民自己也要为学习、培训承担一些费用。

4.2.3 解决群众关心的热点问题

群众关心的热点问题主要集中在教育、房价、养老及干部腐败等问题上，这是基层党组织需要着力解决的问题。这些问题的解决，一方面可以促进经济社会发展，另一方面可以得到群众的衷心拥护，维护安定团结的政治局面。另外，对于调查反馈的个别情况，比如大龄男青年的婚姻问题、个别家庭孩子残疾问题，虽不具有代表性，但是如能予以特别关注和帮扶，可以起到事半功倍的效果。

4.2.4 加强基层组织的制度建设

从政治、思想、组织、作风、纪律、制度6个方面加强基层党组织建设，真正以人民为中心，践行党的宗旨，做到执政为民、亲民爱民。真正把基层党组织建设成为先进性、纯洁性的战斗堡垒，基层党员干部成为群众追求美好生活的领路人，成为解决群众困难的贴心人，成为全心全意为人民服务的人民公仆。另外，村社要加强制度建设，按规定召开村民大会，进行村务公开，满足群众日益增长的民主诉求，实现群众的知情权、参政权。

参考文献：

[1]杨园园.失地农民市民化相关问题研究——基于发达地区的考察[J].农业技术经济，2011（11）：25.

[2]何格，欧名豪，张文秀.合理安置失地农民的构想[J].农村经济，2005（1）：42.