居家养老PPP供给模式在农村应用的困境及对策

李贤 武成芳

[摘要]多中心治理理论主张社会治理应多主体参与，满足公民日益多样化的公共服务需求。目前居家养老PPP供给模式已经获得社會广泛认可。但是我国学者把目光集中在PPP模式上而对该模式对地区的社会经济要求考虑不足。通过探讨城乡的发展差异并分析其对社会组织形成的影响，得出农村可提供养老服务的社会第三方的缺失问题，并提出加大区域养老服务资源整合、提供差别化的服务供给等措施，以推动居家养老PPP供给模式在农村顺利推行。

[关键词] PPP模式；农村；居家养老服务；社会第三方

[中图分类号]F832；C913 [文献标识码]A

1 我国农村老龄化现状

人口老龄化是人类社会经济发展水平提高到一定程度必然会出现的现象，人口老龄化的到来将给社会生产、社会保障、公共服务、国家财政以及职业教育等方面带来深刻的影响。自改革开放以来，我国的人口年龄结构已经由正金字塔形变为倒纺锤形，青少年人口数量所占比例不断降低，相反60岁以上老年人口所占比例不断提高，社会老龄化态势愈发明显。《2015年全国1%人口抽样调查主要数据公报》统计数据显示，2015年我国已经有2.22亿60岁及以上老年人口以及1.44亿的65岁及以上老年人口，分别约占同期全国人口总数的16.15%、10.47%。我国人口老龄化的主要特征之一就是城乡差异，第六次全国人口普查统计的数据显示，我国农村人口老龄化与城市老龄化相比具有如下三个明显特征：一是程度高于城镇、二是速度快于城镇、三是老龄人口多于城镇。2010年我国农村60岁以上人口占总人口的比例为14.98%，较城镇人口老龄化程度高3.3个百分点。

2 PPP模式应用于社区居家养老服务业的优势分析

多中心治理理论主张推动私营部门承担责任参与到公共事务治理实践中去。在公共事务治理中，除了传统意义上强调的政府外，公民、社会组织、企业以及其他的各个社会主体都可以发挥出自己的作用。PPP模式即单词Public-Private-Partnership的英文缩写，指政府与社会私人组织之间，为了提供某种政府提供不了或者提供质量受限的公共物品或服务，通过签订相关经济性协议，彼此之间形成市场合作关系，并签署合同来明确双方的权利和义务，以促使双方协议得以顺利完成，达到比预期政府或者社会私人组织独自行动更好的结果。我们所说的的PPP模式不仅仅是一种政府的筹融资方式，在更大程度上是一种针对公共事业项目的运行管理模式。

随着社会经济的日益发展，社会职能分工的不断扩展，人们的社会需求日益多样化、细分化。在这种情况下，“政府单中心治理”模式已经越来越不能满足公民对各种社会公共服务及设施的需求，仅仅依靠政府的财政资金及相关管理会降低社会公共服务及设施的供给质量和效率。对于居家养老服务而言，PPP供给模式可以充分利用社会资金，政府通过和专业化的养老服务公司或社会组织合作，不仅降低了政府的财政压力，还可以提高居家养老服务供给质量和效率。同时，对于私人部门来说，居家养老服务这类的准公共产品存在投资规模大、收益率低、收益周期长等投资风险，PPP模式在一定程度上分担了私人部门单独投资养老服务业的风险，降低了私人部门的市场压力，所以PPP应用于社区居家养老服务优势明显。

3 居家养老服务PPP供给模式在农村地区应用的困境

自改革开放以来，我国长期对城市进行发展政策倾斜而对农村投入比较少，在长期的城乡二元发展政策下城乡发展差距不断拉大。近年来随着我国城乡发展一体化战略的提出，我国的城乡发展差距有减小态势，但目前仍存在巨大差距。如表1反映了2014～2016年我国城乡居民人均可支配收入变动情况。2014～2016年我国农村居民人均可支配收入仅为10488.88元、11421.71元、12363.41元，仅为同期全国水平的52.0%、52.0%、51.9%，城镇水平的36.4%、36.6%、36、8%。根据马斯洛的需求层次理论解释，人的需求分为5个方面：一是生理需要，即衣食住等基本需要；二是安全需要，即人身健康、健康保护等需要；三是社会需要，即归属、友情、爱情等需要；四是尊重的需要，即社会承认、社会地位等的需要；五是自我实现需要，是人最高级的需要。人只有在生理需要满足以后才会考虑较高层次的需要。农村地区尤其是中西部农村是我国贫困人口的集聚区，农村居民收入低，很多贫困村民满足自身温饱还存在问题。因此村民在满足自身衣食住等基本需求的情况下对居家养老等更高层次需求已经没有多少购买能力，对居家养老有效需求低。

我国社会组织包括社会团体、基金会和民办非企业三种类型，社会组织的发展受到多种因素的影响。经济发展水平、市场化程度等经济因素以及公益文化等社会文化因素是促进地区社会组织发展的积极宏观影响因素。目前我国农村经济发展水平同城市相比有很大差距，经济发展落后，对外交流少，区域开放水平较低，因此社会组织、企业等作为PPP模式的社会第三方在农村没有自行发展的社会经济环境。在此影响下，我国有能力提供居家养老服务的社会组织及企业集聚于经济发达、社会治理水平较高的城市而在农村地区比较缺乏，这在中西部农村体现的更为明显。再加上我国城乡空间距离大，山区交通不便等因素使得专业社会力量较少进入农村，居家养老服务PPP供给模式的社会第三方在农村是缺失的，PPP模式在农村居家养老问题上存在适用性问题。

4 居家养老服务ppp供给模式在农村地区应用的对策

4.1 整合区域养老资源，培育专业养老服务社会组织及相关企业

目前，我国农村养老资源分布不集中，单位区域内多还处在分散状态。农村居家养老大部分仍然是以村为单位，各个村之间缺乏互联互通，各自为营现象普遍，缺乏区域整合。分散的村级养老服务机构有两个缺点：一是缺乏市场号召力，不利于吸引社会资金以及相关专业人才，社会影响小；二是不便于进行统一管理，妨碍统一的专业服务人才招聘以及区域内养老服务资源的合理调配，阻碍服务水平的提高。单独负责村级养老服务工作的村两委没有合适的人力、财物资源进行养老服务专业人员培训等人力资源管理科目，大部分的村级养老服务机构只能提供简单医疗、食宿等初级服务，无法提供社会养老服务体系应具有照料基本生活起居、健康护理、医疗救助、心里疏导等方面的功能，难以满足老年人多方面的需求。至于民间养老机构，几乎都是家庭作坊式的，规模较小，设施简陋，仅能提供食宿，缺乏必要的文化娱乐活动场所。因此在目前农村缺乏专业居家养老服务相关社会组织及企业等社会第三方的情况下，我们可以将基层县域内的村级养老服务机构整合起来，根据县域人口规模、土地面积等具体情况成立一个或多个专门的管理机构，对县域内农村养老服务资源进行统一管理。在管理机构的前期运行中，省、市、县三级地方政府应该提供资金支持，协助机构进行领导团队建设，引入现代企业管理模式进行组织管理，之后逐步减少对机构的干预，将其慢慢培育成社会性主体，即养老服务社会组织或企业，由他们负责给基层农村提供专业居家养老服务，解决农村有能力提供居家养老服务的社会组织及企业缺乏问题，同时这样做也有利于养老服务项目的市场化运行，让社会第三方主体逐渐承担起养老服务提供者的角色，推进政府“放、管、服”改革，建设服务型政府。

4.2 实行差别化的服务供给，开辟养老服务市场

差别化的服务供给方式就是在当前农村居民收入低，对居家养老有效需求不足的情况下，根据农村老人经济收入、健康状况、生理心里、家庭子女数等具体情况采取不同的居家养老服务供给方式，具体可分为无偿服务、低偿服务以及有偿服务三种。具体来说就是对农村特困、有重大慢性疾病以及无子女、丧偶独居、失能失智等农村弱势老年人群实行重点保障，政府承担居家养老全额费用，由负责本村的养老服务社会组织或企业提供精准服务；对农村贫困户、一般留守老人实行低偿服务，政府每月会进行专项补贴，补贴用完后的超额部分享受半价服务；对企事业单位退休员工干部、身体健康、家庭比较富裕、身边有子女照顾的老年人实行有偿服务，政府只进行专项补贴，超过部分享受全价服务。差别化的服务供给不仅仅是扩大服务范围的问题，更重要的是对农村居家养老服务市场的开拓。对与处于中低层老年人而言，他们满足自己基本生活尚且存在问题，更不用说购买居家养老服务了。而对于中高层的老年人而言，根据“收入—需求”理论，经济比较富裕的老人购买力强，是隐藏的居家养老消费主体，通过刚开始的一定补贴引导他们尝试居家养老服务服务消费，逐渐培育他们的内在需求，进而逐渐促进居家养老市场的扩大。

4.3 培养高质量的农村居家养老服务从业人员队伍

居家养老服务所需要的人力资源主要可以分为三类：一是事务管理人员，二是专业护理服务人员，三是社会志愿者群体。在管理人员方面，农村干部和老年协会人员是主力，而这两类人群都存在自身的缺陷而导致农村居家养老服务的管理人员短缺。要解决人才短缺问题第一要加强养老服务相关人才的培养。各地区应该结合农村社会需要，鼓励辖区内高中等职业院校设立老年保健管理专业，加快培养居家养老服务管理、保健、护理、康复、营养等专业人才，有计划地组织居家养老服务机构优秀年轻人员开展专题进修培训，完善职业资格培训补贴政策，培养养老服务方面的专业人才。第二就是相关行业标准设立。政府应该出台相关政策，统一规范居家养老服务市场的服务标准、明确监管要求、规定居家养老专业服务人员持证上岗，制定对违反先关规定的社会组织、企业的惩罚措施。第三要提高居家养老服务人员的薪酬福利待遇。我们必须提高养老服务工作人员待遇，相关社会组织及企业应采用科学的薪酬管理模式，同时政府也应对在农村从事居家养老服务的专业服务人员进行专项财政补贴，提高农村养老服务从业人员的收入公平感及社会舆论地位，吸引优秀人才。第四就是基层人员招募问题。村级养老服务机构可以招募农村留守妇女、年轻老人、贫困户村民从事技术性不高的日常服务工作，并进行先关培训，减少相关人力资源招募成本。

4.4 合理进行资金筹集和补助

目前我国农村养老服务机构的运行资金主要来自地方财政补贴，而目前在地方财政资源有限的情况下地方政府很难保证对农村养老服务提供充足的财政资金支持，因此我们应该逐步提高村集体自筹和社会资金投入占比。农村可以将可利用集体所有的土地进行养老服务基础设施建设，可以将集体所有的林地、滩涂等出租， 收益供村集体的老年人养老使用。村集体应充分利用村庄资源，建立农产品加工企业，延长农产品产业链，提高村民收入，发展乡村产业，为县域内整合而成的服务机构在农村基层进行居家养老服务提供更大支持。同时积极鼓励社会慈善机构、社会团体和个人捐款，对捐款主体进行税收减免等优惠政策，支持农村居家养老发展。对农村老人的补贴除了按照老人的经济和身体情况等具体状况的由好到坏进行由少到多的补贴外，还要注意适当保留对农村条件较好的老人的补贴来促进居家养老服务市场的扩大。

5 总结

在长期的城乡二元发展结构下，城市在与农村博弈中逐渐占据主导性地位，城乡发展差距不断拉大。目前农村居民收入仅仅为城市的40%，严重制约了农村对养老服务的有效需求的提高，再加上农村较低的经济发展水平，市场开放度不高，文化环境比较封闭，养老服务市场规模小，城市中可以承担居家养老服务供給作用的社会化的企业、公益组织等社会第三方在农村数量缺乏。农村目前通行的单个村或几个村一起建立的村级养老服务机构规模小，社会影响力小，吸引社会资本能力弱，服务人员专业素质低，无法提供专业技术性服务。

因此我们可以整合农村过于分散的养老服务资源，建立规模更大的社会性组织。资源的整合不仅可以带来居家养老服务管理效率的提高，便于我们在区域内统一调配资源，进行统一的养老服务市场人力资源管理，扩大社会影响力吸引社会资金并进行合理利用，社会化第三方运营也可以促进服务型政府建设。政府应该进行农村居家养老服务市场开拓，给予老人差异化补贴，在保持兜底的前提下下进行合理补贴，扩大农村老人对居家养老服务购买力，诱导其持续合理地消费。同时政府必须加大对养老服务社会组织及企业的扶持，保持合理财政补助规模，进行税收减免，加大对养老服务市场的监管，防止虚高价服务现象出现，提高行业人员素质，吸引相关专业人才加入。

我国不同地区的农村在自然地理环境、人文风俗、社会经济状况等方面存在巨大差异，因此我们必须考虑到不同地区农村的不同条件，因地制宜，将居家养老服务PPP供给模式在农村真正推行开来。

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