政府定价成本监审存在的问题与措施初探

范群鹏 于晓可

[摘要]政府为了加强对垄断行业的监管，规范成本监审行为，在2006年特别制定了《政府制定价格成本监审办法》，使政府成本监审进入科学监管新阶段。然而近年来的成本监审在具体工作方面，由于起步晚，相应的政策也并不完善且部分难以实施，使得监审工作举步维艰。从政府成本监审存在的主要问题入手，论述了专业人才培养、协调沟通工作、核算和具体操作等方面的困难，并提出加强制度建设和监审队伍建设、强化监审档案管理建设以及创建专项成本监审办法等一系列措施，以期为政府定价成本监审工作的顺利开展提供政策建议。

[关键词]政府;成本;监审

[中图分类号]F726 [文献标识码]A

1    概述

《政府制定价格成本监审办法》（国家发改委第42号令）中规定：定价成本是指全国或一定范围内经营者生产经营同种商品或者提供同种服务的社会平均合理费用支出，是政府制定价格的基本依据。价格成本不同于企业成本和财务成本。企业成本是为企业内部核算、考核效益、制定奖惩服务的。财务成本表现为企业资产的流出，引起企业收益的减少，具有明显的主观特殊性。价格成本是指以社会中等生产力水平为前提，参照全国或一个地区行业的平均成本。个别企业发生的财务成本，不能代表社会同行业的平均水平。在用工人数、工资、折旧、维修、能耗等方面，价格成本监审的职能就是要依据相关的法律法规，剔除企业闲置资产、闲杂人员、招待应酬等不合理费用，即满足企业再生产的需求，又要考虑消费者的承受能力，科学公正的确定价格成本。可是在实际工作中，受计划经济时期的传统思维的影响，各地区还不同程度地存在着由企业报价，价格主管部门未经严格的成本监审程序而直接批价的情况。因此，尽管成本监审工作初步取得成效，但在实际工作当中仍存在一些问题需要解决。

2    成本监审存在的主要问题

2.1    专业人才培养困难

2.1.1    成本监审办法形成难，需要长期积累总结。目前国家只出台了《定价成本监审一般技术规范》和少数几个专项定价成本监审办法，大部分项目尚未制订统一的成本核算办法，这里既有审核项目品种繁多，工作量太大的原因，也有各地经济发展水平差别大，价格标准不可能一致的原因。因此，各地成本调查机构在成本监审中要逐步形成适合本地实际的项目成本审核办法。办法的形成通常要经历从实践——总结——建档——调整等多个环节，绝不是一朝一夕的事，对于监审人员来说，没有强烈的责任感和吃苦耐劳精神，就无法创制出科学合理的审核办法来。

2.1.2    正确运用审核办法难，需要较高的业务素质。需要准确把握定价成本与财务成本的区别与联系。在定价成本监审工作中，计入定价成本的费用包括该项目直接和间接相关的费用，如何准确界定所发生的各项费用是否属于定调价项目主营业务支出，是困扰成本监审工作人员的一个难题。目前，定价项目单位主营业务和其他业务没有分开核算或无法分开核算，成本监审时如何核定其他业务应当承担的成本费用，需要有较强专业知识和业务水平，如没有对该定价项目生产经营过程有深入了解，没有过硬的专业知识和丰富的成本监审工作经验，就很可能出现分摊成本不科学、不合理的现象，影响成本监审结论的准确性。

2.2    协调沟通工作进展困难

成本监审是一项非常敏感和复杂的工作，需要得到价格业务处室、被监审项目单位的支持和配合，更需要得到消费者的理解和认可。

2.2.1    成本监审项目的交办不合程序。《政府制定价格成本监审办法》自2006年颁布至今已12年，定价机关虽然摆脱了旧的定调价模式，已经将成本监审作为价格决策的法定程序，但在项目的交办程序上还做的很不够。另外，这几年虽然经过不断完善成本监审制度，明确了在成本监审前必须要有分管领导签发的《成本监审项目计划书》，但往往交办计划书时并未附带相关资料，不利于具体负责成本监审的同志熟悉项目业务。

2.2.2    监审结果的运用不规范。虽说成本监审结论不是定价的唯一依据，但按42号令的要求，它也是政府制定价格的基本依据。在实际工作中，有些价费文件的标准与成本监审结论出现“两张皮”现象，虽然这种现象不多，但也值得我们充分警惕。

2.3    监审工作核算困难

首先，由于各个行业生产工艺不同、成本构成不同、核算指标不同，就要求成本监审机构工作人员不仅要成为多面手，还要成为相关领域的“专家”，才能准确审核项目单位的定价成本。其次，要统筹考虑项目成本指标的核算，就要求在监审过程中不仅要考虑项目的个别成本，又要考虑社会平均成本;不仅要考虑项目现实成本，还要考虑未来成本;不仅要考虑固定成本的核算，还要考虑变动成本的核算。再次，国家仅出台了《城市供水定价成本监审办法》、《水利工程供水定价成本监审办法》，其他项目的成本核算办法尚未出台，这是成本监审机构遇到的最大难题，成本监审机构只能按照42号令和《定价成本监审一般技术规范》摸着石头“过河”。

2.4    具体操作层面存在的诸多困难

2.4.1    有效服务例数的测算和确定。在实际工作中，如何合理确定企业的有效服务例数，是成本监审工作面临的难题。如果按单个企业有效服务例数加年自然增长数，来确定分摊该企业总成本费用的服务总例数，会使经营管理不善、工作质量和效率低下的企业从中得益;对经营管理好、品牌意识强、服务例数多的企业反而不利。

2.4.2    尚未正式营业的企业定价成本的测算。相关成本监审机构为了不影响价格主管部门及时论证和制定該企业的试运行价格，必须提前对该企业进行政府定价成本的测算。由于该企业基本建设工程尚未竣工、银行贷款仍在继续、开办费用没有定型、各种运行管理费用尚未发生，该企业不能提供完整的财务资料和有效的监审资料，仅根据企业提供的可行性研究报告，要准确、合理、科学地测算出企业的定价成本确实较难。因此，对于此类成本费用的审核，监审工作人员不仅要加强调研，还要走出去到其他地市“摸情况”，掌握相关成本数据，这样，才能较合理的测算出企业的定价成本。如果凭感觉和经验行事，这就难免会出现成本审核结论的较大偏差，极易造成试运行价格的偏高现象。

2.4.3    老企业人工成本及管理费用的审减。在对老国有企业进行定价、调价成本监审时，会遇到诸多问题，其中人工成本和管理费用成本支出问题最为关键。首先，人工成本的监审问题。涉及管价商品的老企业一般是国有企业，比如某县一个小小的电力公司，从业人员竟达到了800余人。人工成本占据企业成本较高，明显不合理的成本费用也只能计入定调价成本。其次，管理费用中的业务招待费国家已有比例性规定，但其他几项主要费用如：办公费、维修费、旅差费、其他费用等，国家没有出台比例性规定，在成本监审的实际操作中，对明显偏高的此类费用就很难作出审减处理。监审机构在审减理由不充分，审减多少无尺度的情况下，只能维持原有数据不变。虽然背离了成本监审合理性的原则，但实际操作中唯其如此。

3    解决成本监审问题的有效措施

3.1    加强制度建设

近年来各省成本调查机构制定了《政府定调价成本监审工作程序》和《价格成本调查队政府制定价格成本监审集中会审制度》，还修订了《政府制定价格成本监审工作规程》，这一系列的建章立制已经初见成效。接下来，监审机构应该做的是严格按这些已有的制度和程序进行成本监审业务，并根据工作需要进一步完善相关制度和程序。具体来讲，在处理与业务处室的关系时，既要强调成本监审职能的独立性，又要强调协调配合。因此，在与相关领导和业务处室协调沟通中，在阐明成本监审过程、依据和结论的基础上，充分听取他们的意见和建议，无重大分歧，要维持监审结论的权威性，经集体审议后，通报被审核单位。对外，首先与被监审项目单位加强沟通，就审减内容拿出审减依据，同时接受被监审单位的质疑和建议，对符合规定的积极接受，对不符合规定的做好解释工作，让被监审单位理解和接受我们的审核结论。其次，积极与广大消费者进行沟通，按规定在制定和调整价格前公开成本监审结论。

3.2    加强成本监审队伍建设

3.2.1    配强成本监审队伍。向政府部门积极争取合适数量的编制，同时加大调查队专业人员选调工作，配强成本监审队伍。从全国的成本机构情况来看，个别省份成本人员的配制仅为11人，已经大大落后全国平均16人水平。因此，如何争取配强成本队伍，将是成本监审机构目前的重要任务。近几年，全国大部分省份都已经更名为成本调查与监审局，部分省还沿用过去只有农产品调查任务时的成本调查队的称谓，名称与职能不相配套，应争取早日更名。同时要注意专业人才的选拔和培养。从全国的情况来看，有些省连续几年通过公务员录用考试，选拔既熟悉财务知识又熟悉计算机操作的年轻同志充实调查队力量。

3.2.2    加强执业能力培训。定期选送成本监审人员参加国家、党校等举办的成本监审、经济管理、现代信息技术方面的业务培训，在条件许可的情况下，组织成本人员走出去学习考查外地成本监审工作。在搞好本级业务培训的同时，也要重视对基层成本监审人员的业务培训和指导。认真开展专项培训，召开专项成本研讨会，在专项成本监审前，组织监审人员专题学习相关政策法规、熟悉监审工作方案、了解监审企业生产经营情况，切实提高监审实践水平;在专项成本监审后，组织监审人员交流经验、分析问题、研究对策，不断提高监审理论水平。拓宽成本监审思路，逐步建立成本专家库，以备随时作为成本监审业务的“智库”。

3.3    加强成本监审档案管理建设

3.3.1    建立严格的档案管理制度。要明确专人负责成本监审档案规范化管理，做到在每个成本监审项目完成后，都按规定收集整理，按照一案一卷的要求，建立成本监审档案，完整记录和反映成本监审的全过程，为成本监审项目的复核、监审数据的积累提供原始依据。

3.3.2    完善成本监审档案目录，巩固成本监审工作成果。制定规范的成本监审档案目录清单，每个成本监审项目的经营者填报资料、监审方案、监审记录、监审工作底稿、核算记录、集中会审记录、监审项目技术报告和最终监审结论等资料都要收集齐全，对成本审核申请报告、成本审核通知书、成本审核结论报告等文书档案全部进行统一和规范。

3.3.3    实行成本监审档案纸质和电子版同时管理，建设成本数据库。建设专门的成本监审档案室，纸质档案管理严格按档案管理的要求规范装订、保管等程序。明确专人负责保存成本监审电子档案，建设成本数据库。根据成本数据库的资料对比，定期对部分监审企业进行工作回访，跟踪企业在价格调整后成本运行情况，使成本监审工作贯穿于价格管理工作全过程，真正发挥成本监审的职能作用。

3.4    创制专项成本监审办法

3.4.1    积极参与上级成本核算办法的制定。近年来国家相继出台了《城市供水定价成本监审办法（试行）》、《输配电定价成本监审办法（试行）》等专項成本监审办法，各省按要求，对多项征求意见稿进行探讨、征询各方意见，综合形成修改稿上报。参加上级核算办法的制定修改，对于各省监审机构熟悉业务，以及对同类型项目的具体审核方法有启发指导作用。

3.4.2    总结并提炼制定相关行业成本监审办法。要对开展过的成本监审项目进行总结，不断论证成本构成是否合理、指标体系是否完备、审核办法是否科学，通过不断总结和查找问题，积极探索制定相关行业成本监审办法，并在工作中不断丰富和修正。

3.4.3    注重实地调查，在实践中改进成本监审办法。实地监审要深入细致，不仅要审查经营者的财务会计资料，也要了解企业的生产经营流程以及存货、固定资产等实物资产情况。根据实地监审掌握的新近数据，动态地对现有的成本核算办法进行修改完善，使之更准确可靠。

4    结论

成本监审工作兼具调查职能、审核职能和核算职能，从形式上、方法上和结果上来看，其还表现出强制性、针对性和局限性等特征。正因为这些复杂的特性，造就目前在开展成本监审工作中遇到一些困难，需要认真分析，并提出解决问题的有效对策，沿着改革创新的思路，开创成本监审工作的新局面、新境界。

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