建设用地稀缺性研究

熊灿

[摘要]随着城市人口和城市化用地的增加，建设用地规模不断扩张，其需求与供给之间的矛盾日益加剧。以湖南省近年期建设用地统计数据为基础，对其建设用地数量、结构等方面进行分析，研究表明目前全省建设用地的结构存在一定的不平衡，其中包括新增建设用地面积供应的不平衡，并针对这些问题提出了相应的对策。

[关键词]建设用地；稀缺性；湖南省

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

1 引言

建设用地作为人类生产和生活的重要场所，随着我国社会经济发展发生重大变迁。在我国城镇化、工业化进程快速推进的过程中，建设用地规模持续扩张，优质耕地不断被占用。资源承载极限的刚性约束日益凸显，土地资源的有限性与建设用地需求增长之间的矛盾也日趋加剧。

根据全国土地利用变更调查数据，1999～2008年10年间，中国的建设用地增长了10.3%，而人口增长了5.6%，建设用地增长的速度远远超过人口增长速度。《全国土地利用总体规划纲要2016～2020年》表明，到2030年要将国土开发强度控制在4.62以内， 且城镇与农村建设用地面积之比调整为3.9：6.1左右。 在此发展背景下，后备土地资源的不足，加上耕地保护“红线”的约束，导致建设用地供需矛盾日益突出， 其稀缺性也愈发凸显，并逐渐引发各方学者的思考。有学者从政府管制角度对土地稀缺性的表现形式和形成原因进行分析，之后的研究则主要集中在城市建设用地扩张的驱动因素、扩展类型及预测规模、土地扩张与经济发展的关系研究等方面。而《节约集约利用土地规定》等一系列措施制度明确指出要对建设用地实行总量控制，限制了建设用地的供应，也会在一定程度上给房价上涨造成影响。 建设用地供需矛盾已久，这种矛盾导致其稀缺性，那么建设用地的现状如何，其稀缺到何种程度。 本文将从建设用地的总量、结构等方面来分析建设用地稀缺性问题，并深入探究解决对策，对推动建设用地的高效利用和有效供给具有重要意义。

2 研究区域概况

湖南地处东经108°47′～114°15′，北纬24°38′～30°08′，东与江西接壤，西连贵州、重庆，南接两广，北邻湖北，土地总面积21.18万km?，占全国国土面积的2.2%。由于地处云贵高原向江南丘陵和南岭山脉向江汉平原过渡的地带，地貌以山地和丘陵为主，三面环山，形成向北倾斜的马蹄状。山地面积1084.72万hm2，占全省总面积的51.2%， 丘陵及岗地面积326.22万hm2，占15.4%；平原277.86万hm2，占13.1%。到2015年，湖南省农用地面积1820.10 万hm2，约占全省总面积的85.92%；建设用地面积161.25 万hm2，约占全省总面积的7.61%；未利用地面积137.01万hm2，约占全省总面积的6.47%。

3 建设用地稀缺性分析

建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括商服、工矿仓储、住宅、交通、水利、公共管理与公共服务以及特殊用地。是指付出一定的投资，通过工程手段，为各项建设提供的土地，其发挥的是土地的承载作用。一方面，建设用地随着城市的不断扩张逐渐呈现出上涨趋势；另一方面，相关规划和规定则在限制建设用地新增的数量。因此，目前将从建设用地数量、结构等方面来分析，以此来探究建设用地的紧缺与否。

3.1 建设用地现状分析

3.1.1 建设用地数量分析。根据湖南省2016年统计年鉴数据显示，2015年全省城区面积达到4582.33 km?，占全省面积的2.16%，建成区面积为1572.52 km?；而城市建设用地面积为920.0521 km?。2011年至2015年，全省城区面积从4602 km?降低至4582.33 km?；而城市建设用地数量从2011年的1408 km?增加到2015年的1571.52 km?（如图1所示）。根据《湖南省“十三五”国土资源发展规划》的发布，到2020年，全省的建设用地总规模必须控制在171万hm2以内。其中，新增建设用地规模严格控制在10万hm2，年均增长2万hm2左右，五年平均供地率达到75%以上。 由此可见，严格限制建设用地规模，促进盘活存量用地是保证用地需求唯一出路。

从各地级市州来看，长沙市作为省会城市，其城区面积和建成区面积在全省居首位，其城区面积为1226.64 km2，占全省比重的26.77%；而建成区面积为339.10 km2，所占比重为21.56%。其次是株洲，其城区面积为950.50 km2，建成区面积为167.48 km2，兩者所占比重分别为20.74%、10.65%。郴州市的城区面积在全省排名第三，为604.63 km2，占全省比重的13.19%，而建成区面积为98.27 km2，所占比重仅为6.25%（如表1所示）。

据表2可知，2016年全省新增建设用地为126.40 km2。其中以省会长沙、常德的新增建设用地面积占比最高，分别为16.92%、11.15%，而湘潭、株洲紧随其后，其新增建设用地面积分别为11.23 km2、11.13 km2。除娄底、郴州和张家界的新增建设用地面积较少，其余地级市州新增建设用地面积占全省比重位于5.00%～7.6%之间。

由此看来，2016年全省建设用地都呈现出稳步增长的趋势，其新增建设用地向长株潭地区、洞庭湖地区、衡阳地区以及湘南的永州倾斜，而这些地区的新增建设用地面积则达到全省新增建设用地面积的近三分之二。建设用地作为人类生产生活的承载基础，其利用和扩张支撑着经济社会的发展以及工业化、城市化的快速推进， 因此通过粗放增加建设用地面积并不是有效保证建设用地需求的途径。

3.1.2 建设用地结构分析。截止到2015年，全省的城市建设用地中，居住用地面积为513.48 km2，工业用地面积为198.07 km2，仓储用地面积则达到45.66 km2，道路与交通设施用地面积为162.8421 km2。这四类用地分别占建设用地面积的55.81%、21.53%、4.96%、17.70%，居住用地所占比重最大，其次是工业用地、道路与交通设施用地所占比重不大，而仓储用地所占比重最小。

从全省各市州的城市建设用地结构统计表可知（表3），2015年长沙、株洲、衡阳和湘潭的居住用地占全省居住用地的比重较大，分别为22.85%、11.36%、10.57%和7.20%，工业用地占全省该类地比重较大的是株洲、长沙、常德、岳阳和衡阳，比重分别为16.67%、14.55%、12.46%、12.36%和11.85%，株洲作为湖南省的重工业城市，其工业用地占全省该类地比重最大，达到了16.67%，其次為长沙占全省的14.55%，而常德、岳阳和衡阳所占比重较为接近，均达到12%左右。在仓储用地中，长沙、岳阳和湘潭占全省该类地的比重较大，分别为18.66%、12.20%和12.00%。道路与交通设施用地占全省该类用地比重较大的是长沙、衡阳和湘潭。由此可见，全省的居住用地主要分布在长株潭城市群和铁路、公路交通发达的衡阳地区；而工矿仓储用地则主要分布在以长株潭为主的湘北地区和以衡阳为主的湘中地区；道路与交通设施用地主要分布在以长沙和衡阳为湘中北地区。

目前，建设用地的稀缺主要是城市经济发展与土地集约利用还处于不平衡的状态，这种建设用地的稀缺是在当前建设用地集约利用水平较低的情况下的稀缺， 而不是建设用地的绝对稀缺。2015年全省的工业用地的比例达到21.53%，而发达国家工业用地比例一般不超过15%，其不合理的用地结构导致不同用途的土地供需失衡。此外，2015年全省的人均城市建设用地达到104.6㎡，远远高于发达国家水平，这正是当前建设用地的集约利用程度较低所导致的。因此，保证建设用地的高效利用和有效供给是关键。

4 对策

4.1 强化规划，提高建设用地利用效率

规划作为指导城市发展的蓝图，决定其空间布局。目前，我国的规划仍局限在平面规划，而立体空间规划较少，使得城市空间发展似“摊大饼”，扩大其用地规模，出现城市土地利用效率低下的现状。因此，加大对土地集约水平低的地区的改造，强调立体空间的规划作用，使有限的土地资源承载更多的人口与经济附加值。

4.2 改进土地招拍挂出让制度，加强土地出让金的监管

改进土地招拍挂出让制度，不能将“价高者得”作为土地出让的唯一标准，应注重社会稳定和生态安全良好，促使土地出让由“经济价值导向”向“社会、经济、生态三效合一导向”转变。对于财税制度，则需要找到适应当前发展形势的新模式，强化土地出让资金审计监管，降低地方政府对土地财政收入的依赖程度。

4.3 发挥土地储备制度的作用

土地收购是土地储备制度的重中之重，高效的土地收购是缓解建设用地供应矛盾的重要途径。目前，强化土地收购应遵循几点：第一，要明确企业划拨用地性质，尤其是企业划拨用地的权益；第二，采用租赁方式对目前的企业划拨土地收取租金，迫使闲置土地回归市场，使政府回收划拨土地使用权化被动为主动；第三，加大土地融资建设，保证土地收购的有序进行。另外，在城市土地管理信息系统建设基础上，加大和提高土地供需管控工作力度与成效，加强土地行政部门与土地执法部门的沟通协作，针对违法案件的惩处必须严格执行，以保障土地管理的权威。

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