当前农村环境自主治理路径探索及实践研究

申娜

[摘要]随着经济的不断发展，农村生态环境也日益严峻，但是由于产权界定困难、信息不对称等原因，以政府管制为主的“命令—控制”等政策和市场环境方案都无法有效的解决当前农村环境污染的困境。因此，越来越多的专家和学者开始关注农村环境自治，并试图通过农户的自治行为来突破当前农村环境所出现的“政府失灵”和“市场失灵”的局面。以奥斯特罗姆的自治理论为基础，并结合我国现有的农村环境自治的案例，对我国农村环境自治模式进行深入分析，并提出相关建议。

[关键词]农村；污染；自主治理理论；环境自治

[中图分类号]X321；F327 [文献标识码]A

在当今的中国，随着社会经济生活的迅速发展和农村城镇化的进程加快，农村环境面临着非常严峻的挑战。一方面，城市和工业污染正逐步向农村转移，另一方面，农村自身的污染也很严重：生活垃圾的泛滥；化肥、农药对于土壤的污染；畜牧业养殖业也成为农村污染的主要源头。2016年，中央一号文件指出：“加快农业环境突出问题治理，基本形成改善农业环境的政策法规制度和技术路径，确保农业生态环境恶化趋势总体得到遏制，治理明显见到成效。”习近平主席也在十九大报告中强调“强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。我国传统的环境管理模式是一种政府主导型的模式，即“命令—控制”模式。由于农村产权界定困难、监管成本高、信息不对称等因素，导致我国在农村环境治理上出现“政府失灵”和“市场失灵”的困境。因此，如何有效的治理农村环境，需要我们开辟出一条新的路径。

1 自主治理理论

埃莉诺.奥斯特罗姆，通过实证研究和理论分析，提出了自主治理—这种区别于政府管制和市场运作之外的第三条道路，为我们解决公共事务的困境另辟蹊径。在其《公共事务的治理之道》一书中，她探讨了如何有效治理公共池塘资源，认为公共池塘资源有以下特点：竞争性、非排他性和资源的可再生性。在国家集中管理和彻底私有化都没有办法解决相关困境的时候，她提到了“自筹资金的合约实施博弈”，即公共池塘的使用者制定一系列规则或者契约，并要求所有使用人都遵守并执行。这些契约和规则就构成了自主治理制度。

奥斯特罗姆的自主治理理论除了可以应用于小范围公共池塘资源问题，还可以适用于解决小范围的公共物品问题。我国农村都是由单独的村落组成，农户构成村落的最基本的主体，农村很多资源都符合上述“公共池塘资源”的特征，如森林、鱼塘、河流、草地等等。因此，我们可以将农村环境保护行为视为一个公共物品，而农民在进行环保工作时则处于一个集体困境，而我们可以依据自主治理理论来突破农村生态保护的困境。

2 农村环境自治的含义及模式

所谓农村环境自治是指，农户通过设立契约或者制定相应规则，来管理与自己相关的环境事务。由于我国的自然资源实行国家所有制，因此我国的环境管理模式是传统的权威型政府主导模式，强调的是政府的管制。而农村环境自主治理模式则是打破了这种单一的管理方式，将环境管理主体的角色赋予农户自身，使其更加积极主动地投入到农村环境保护工作中。在这个过程中，政府并不是完全不作为的状态，而是积极的转变自己的角色定位，保证农村环境自治的宏观供给，包括普及相关的环保法律知识，给予更多的资金支持，在法律法規上给予农户自治更多的认可，确定相关者的权利和义务等等

我国关于农村环境自主治理理论的研究开始的比较晚，直到近几年来才有相关的著作和文献，且大多停留在理论分析方面。而从各省市的实践来看，我国很早之前就出现了村民环境自治的尝试，比如，在一些山区，村民和村委会订立村规，约束对森林滥砍滥伐的行为；一些沿海的渔村，村民大多以打渔为生，如果不加管制的肆无忌惮的捕捞会导致渔业资源的枯竭，因此，为可保证资源的可持续性，村委会也会规定相应的每户村民的捕捞时间和捕捞地点并进行周期性的更换。因此在本文中，笔者试图通过不同案例模式分析，来探讨农村环境自治在我国推行的可行性。

我国农村环保自治组织主要有以下几种模式：即环保合作社、环保小组、村民自治委员会等。

第一，农村环保合作社。2008年，长沙县果园镇率先成立了全国第一个农村环保合作社。该合作社主要工作为解决农村生活垃圾的问题，环保合作社通过给农民普及垃圾分类的知识，并通过回购可利用垃圾并给予村民一定的补贴的方式来激励农民进行合理的垃圾处理。农户自行处理可降解垃圾，环保合作社则负责将有毒有害的垃圾进行无害化处理。通过这种途径有效的解决了农村生活垃圾泛滥的问题。果园镇共招募了199名环保志愿者作为合作社保洁员，合作社保洁员的工作主要包括以下几个方面：一是保护和改善村庄的公共环境，指导农户将堆肥垃圾定期填埋，通过向农户收购不可降解的垃圾并给予补贴的方式，引导农户进行垃圾分类。而保洁员的工资来源一是农户每月缴纳的3～5元的保洁费，还有就是可回收垃圾的变卖所得。

通过环保合作社，果园镇在垃圾处理方面取得了明显的经济和社会效益。首先，节省了垃圾处理的费用，果园镇每年产生的垃圾约7000余t，如果采用传统的填埋方式，大概需要投入上百万元，通过垃圾分类处理，节省了大概有4/5的费用。其次，带动了良好的环保风气，通过农村环保合作社，一方面使农民提高了自身的环保意识，使其主动参与到环保工作中。另一方面也起到了很好的示范效果，很多地市专门派人去参观学习，国家有关部门的领导也对此模式给予高度的评价。

第二，环保小组。以青山铺镇青山村为例，该村成立了马蹄塘村民小组，全组32户，142人，小组村民以“开展环境保护，打造宜居家园”为口号，成功的树立了一个农村生态小组的典范。从2010年起，全组31户农民达成环保协议，首先，小组通过环保宣传，实行“小手拉大手”的行动，通过学校教育引导孩子和家长的环保意识。此外，还制定和发布了组民卫生公约，定期对全组农户进行卫生检查，评选出每季度的文明卫生家庭，并进行公布。同时还实施了环境保护的一些具体措施：实行鸡鸭全面圈养，减少畜禽养殖污染；每家每户配一个垃圾桶，设立垃圾分类池，引导农户进行垃圾分类，从而减少农户的生活垃圾。通过以上环境自治措施，青山镇成功打造了一个远近闻名的生态文明组。

第三，村民委员会。以四川省柳街镇为例，全镇面积47.2km2，总人口4.1万余人。为了改善村民的居住环境，提高群众的生活质量，在镇党委和村两委的组织下，对全镇居民开展了院落自治管理和集中整治工作，取得了不错的效果。从2013年4月开始，柳树镇制定了“村工资金反补”的政策，在要求农民按照20元＼人＼年缴纳卫生管理费的同时，村公资金按照院落自筹反补20元＼人＼年和10元＼人＼年用于激励个人现金评比。为了提高村民参与的积极性，村委会相关干部通过亲自走访群众，制作环保宣传片，召开千人大会的形式向群众普及环保的意义和政策，并得到了广大村民的积极响应。同时，各社区在村委会的领导下，通过自评、互评和第三方测评等方式，选出“最美院落”，很好的调动了村民的积极性和主动性。

通过对以上三种环保自治模式的分析，我们发现，我国农村环境自治的模式比较多样化，具有地方性的色彩。其中农村环保合作社相较于其他两种规模更大一些，有着更为完善的规则和运行机制，对于资金的需求量也比较多，这类环保组织一般多由政府扶持建立，政府一方面向其提供必需的资金，一方面也对其履行监管的职能；环保小组规模比较小，一般是由十几户或者几十户农户自发组成，由农户自行筹集成立和運行的资金。村民自治委员会是按照我国《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定组建而成，其本身就是一种自主治理组织，而法律中也直接规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”，因此，村委会对于环境的治理是属于其法定的职责和义务。

我国地域辽阔，不同省份地区之间经济水平有很大的差异，经济发达的地区政府可以给予更多的补贴和支持，而相关组织的规模也颇成体系。经济水平发展一般的地区，环保自治主要是由村委会来承担，这样也就减少了成立和运行的成本。

3 农村环境自治的意义

第一，农村环境自治能够弥补农村环境治理制度的缺陷，长期以来，我国一直重视城市的环境治理，而对农村的环境关注不足。城市环境的完善也往往以牺牲农村生态环境为代价。我国与农村生态环境相关的法律法规有所欠缺。虽然从2014年我国环保基本法的修订到后续其他单行环境资源法的完善都加大了对农村环境的保护。但是从目前实施一年以来的成效来看，其所发挥的作用并没有达到民众的预期。在农村、在乡间，法治的作用远远不及村规民约对于民众的约束力。因此，为了加强农村环境保护，更需要农村自治的力量。第二，农村环境自治能够降低政府在对农村环境管理过程中出现的信息不对称的情况。农村污染存在着污染源多、污染面广、行政监管不力等情况。农户对自己居住的环境以及环境所受的污染往往更加了解，一旦达成相应的环保协议后，农户之间可以通过互相监督、互相督促的手段对破坏生态环境的行为进行规制。第三，农村环境自治可以有效降低行政监管成本。农村本身是一个熟人社会，生活在同一地域的农户之间互相了解互相熟悉。因此在对环境污染的监管治理方面也具有成本低、效率高的特点。

4 我国农村环境自治存在的问题和建议

从上述案例分析我们可以发现，我国的农村环境自治在有些地区确实发挥了一定的作用，在一定程度上解决了农村的污染问题，但是其制度设计还是存在一定的问题，需要进一步完善。

（1）我国关于农村环境自治的法律法规有待完善。从目前我国现有的法律法规来看，仅仅在宪法和村民委员会组织法中规定了村民委员会治理环境的权利，而且规定太过于原则和抽象，不便于操作。而其他类型的环保自治组织更是处于无法可依的状态。因此，要尽快制定农村环保自治相关的法律法规，给予农村非政府组织合法的地位和权益，为其更好的参与农村环境治理工作提供法律保障。

（2）农村自治组织的独立性有待加强。从我国目前各地的实践来看，无论是农村环保合作社、村民环保小组还是履行环保职责的村民委员大多数都是由政府扶持而建立的，其组织和运行都和政府有着千丝万缕的联系。而作为最基层的权力机关—乡镇政府也经常越权对环境自治的相关事宜进行干涉，严重影响了其独立性。

（3）在上述案例中，农户和环保组织之间所订立的环保规则大多只是口头协议。这种规则体系相当不稳定，有个别村民会通过选择避开规则或者是破坏规则，却辩称他们遵循了规则。此外，我国农村环保组织没有很好的建立冲突解决机制。在一般完善的规则体系中，只有设计冲突解决机制才能更好的使规则延续下去，使的参与者能够理性的面对自己的行为。

（4）村民的环保意识和主人翁意识有待提高。近年来，我国农村生活水平逐步提高，但是农村人口文化水平普遍偏低，环保意识尤其欠缺，很多农民都具有短视性和盲目性的特征。因此，在参与环境自治的活动中，很多农民都是处于被动参与的状态，认为环境治理是政府的事，个人仅仅是旁观者，这也大大影响了环境自治的效果。因此，政府应在农村加大环保宣传的力度，让农户明白自身环境的权益，给予村民更多平等参与的机会，提高农户治理环境的积极性。

（5）我国的农村环保自治组织在解决当地生活垃圾、畜牧污染等能发挥有效的作用，但是对于工业污染和化肥农药等农业生产资料所产生的污染却无能为力。首先，工业污染不属于村民自己产生的污染损害，而是由第三方工厂企业所造成，因此，在工厂企业没有参与村民的环保协议的情况下很难对其产生约束作用，针对这种情况，只能依据法律和国家的力量，通过环保机构积极干预和执法来解决。此外，针对农业生产过程中所使用的化肥农药，由于其决定着农民生产的收益，因此，在农民没有任何获益的情况下，很难遏制其滥用化肥农药的欲望，只有通过国家更加合理的政策引导来解决这个问题。借鉴欧洲等国的经验，政府可以直接对相关组织给予补贴，保证提供环保行为的农户享受补贴，而不遵守规则的村民则不能享受该利益。

农村环保自治在我国各地的实践都取得了不错的成绩，越来越多的地方政府甚至中央也开始关注农户在农村环保事宜上的主体地位，并通过“以奖促治”“以创促治”等政策来实现农村环境保护自治。这些政策对农民采取精神奖励和物质奖励，很好的调动了农户参与环保的积极性，为我国农村环境治理提供了一个全新的视角，从而促进农村经济、环境和社会的协调发展。

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