乡村治理现代化面临的问题、原因及路径探析

2018-05-14石伟伟

农村经济与科技 2018年11期

石伟伟

[摘要]党的十九大报告创造性地提出乡村振兴战略，推进乡村治理现代化是实现乡村振兴的重要战略举措。乡村治理现代化直接影响国家治理现代化，是我国现代化建设的重要内容。推进乡村治理现代化不仅有利于构建和谐社会、新型城镇化建设，也有利于实现全面建成小康社会的目标。在乡村治理现代化进程中，多元化的治理主体所面对的成本、结构、公共产品和服务都存在着问题，制约着我国乡村治理现代化进程。通过分析我国乡村治理中面临的问题及其原因，找寻适合我国国情的乡村治理新的方向和路径，从而实现乡村治理的现代化。

[关键词]乡村治理；现代化；主体；困境和对策

[中图分类号]F323 [文献标识码]A

党的十九大指出我国社会主要矛盾已发生变化，乡村治理现代化的推进有利于解决发展不平衡不充分的问题。党的十八届三中全会首次提出“国家治理现代化”的重要命题，治理现代化问题成为我国深化改革开放的重要目标。乡村治理是国家治理体系中的一个重要环节，其水平直接影响我国国家治理现代化水平。实现现代化、科学化的乡村治理一直以来都是重要的任务。乡村治理现代化是国家治理现代化的具体体现，也是经济政治文化社会发展的必然要求，其出发点和落脚点都是为了更好地实现农民利益的最大化。随着我国经济社会的不断发展，我国乡村社会结构也在不断变化，乡村治理能力与治理模式不断面临新的挑战。应从客观事实出发，分析我国乡村治理现代化中存在的问题，探索解决的新路径，积极推进乡村治理现代化，推动国家治理现代化。

1 乡村治理现代化的科学内涵

关于“乡村治理”的概念的界定，相关领域的各位学者们主要围绕乡村治理的四个基本要素来阐述：治理主体、治理目标、治理对象和治理方式。乡村治理是指乡镇政府、权威机构、村民自治组织以及村民等主体通过形式多样的交流，对乡村经济、政治、文化相关的公共事务进行调节和控制，以达到推动乡村发展、实现乡村管理的有序、科学、和谐的目标。乡村治理现代化的含义主要包括两个方面：乡村治理能力现代化和乡村治理体系现代化。乡村治理体系现代化主要体现在三个方面：首先，乡村治理体系现代化的应有内涵是创新社会治理，创新社会治理体制是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容；其次，加强乡村社会建设是推进乡村治理体系现代化的基础。乡村社会建设包括科教文卫等事业的发展，也包含乡村组织体系、行为规范体系、公民权利和责任体系等的构建。最后，乡村治理体系现代化的焦点与目的是推动社会协同全面发展。推动乡村治理体系现代化的目的就是为了促进社会的协同发展，更好地保障农民的权益。形成一个制度、价值和政策相统一的体系结构，全面促进乡村和城鎮协同发展。乡村治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要体现，它是乡村治理的主体能力的提高，以适应新时期的乡村需要达到的整体综合状态。

2 推进我国乡村治理现代化建设的现实意义

乡村治理现代化不仅是党和国家很长一段时期的工作重心，也是国家治理现代化和社会主义事业现代化建设的重要组成部分。推进乡村社会治理现代化具有十分重要的现实意义：

2.1 推进乡村治理现代化有助于全面建成小康社会

我国城乡收入水平有一定的差距，在再分配政策的推行下，城乡收入差距正逐步减小。建设小康社会是实现我国社会公平正义、共同富裕的重要举措。全面建成小康社会是我国近阶段的重要奋斗目标，现时期是全面建成小康社会的攻坚期。由于我国长期存在的二元体制结构，还有很多制约乡村发展的因素。再加上乡村相对恶劣的自然条件，尤其是一些偏远地区的交通极为不便，使城乡收入差距扩大。因此全面建成小康社会的推进在部分地区仍存在较大困难。而推进乡村治理现代化建设有利于乡村的发展建设，通过社会资本的积累使乡村达到小康。同时通过乡村多元化治理主体共同协作，能够化解治理中的矛盾，促进乡村迈入小康社会。

2.2 推进乡村治理现代化有助于缓和我国社会主要矛盾

习总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”随着我国经济科技社会的进步，生产力发展水平不断提高，但发展的不平衡不充分问题日益突出。长期以来，我国在城乡二元制结构的影响下，城乡在公共设施、服务等方面的差距越来越大，严重影响社会发展，农民积极性受损，制约国家现代化建设的推进。推进城乡一体化发展是实现我国农村城镇化、缩小城乡发展差距的重要措施。通过乡村治理现代化的推进，可以有效化解乡村治理中的矛盾，推动乡村经济社会发展，提高农民积极性，改善城乡发展不平衡不充分的局面，最终实现城乡一体化。

2.3 推进乡村治理现代化有助于构建社会主义和谐社会

和谐社会是党和国家一直以来致力于构建的社会状态。随着经济社会的不断发展，我国人民的总体生活水平不断改善，居民财产性收入和幸福指数都有所提高。但是也有一些社会分配不均、不公平等问题困扰着人民群众，造成群众之间的矛盾不断出现。为此，构建和谐社会不仅是现实的客观要求，也是实现人民群众安居乐业的必然要求。多年以来，我国乡村治理状态虽有改善，但仍存在着诸如乡村环境污染、社会治安差、干部群众关系紧张、干部腐败行为等问题，这些问题都会导致农民对乡村治理主体的不信任与对立。乡村治理现代化的建设有助于这些问题的解决，为推进乡村和谐社会的构建提供了有效治理途径。

3 当前我国乡村治理现代化面临的问题

3.1 乡村治理资源困乏

随着我国城镇化进程的加快和农民工流动速度的增长，乡村治理人力和物力资源的供给状况都发生了改变。农村空心化现象愈发严重，一方面，由于我国新型城镇化和经济社会的不断发展，为适应城市的发展需求，农村大量人才往外流失。拥有一定能力的农民选择外出劳务，掀起了一阵阵民工潮。同时以从农村走出去的大学生为主的文化精英在完成学业后选择留在城市，很少有人选择回到农村。其次，支撑乡村治理的物质资源变少，乡村财政来源也逐渐缩小，从而制约着乡村治理的效率。随着乡村经济的发展和农民受教育程度的提高，农民的政治意识不断增强，民主权利意识不断觉醒。农民的流动性不断加大，不再固定在乡村发展。这既是我国社会主义民主进步的体现，也给乡村治理提出了新的挑战，使得乡村治理的成本和难度有所加大。

3.2 乡村治理结构固化

乡村治理的各环节主要依靠乡政府、村党支部和村委会三者共同完成。村委会是村民管理的主体，是全体村民的代表，也是乡镇府在乡村管理中的代理。乡政府是村级行政单位的上级机关。村党支部是乡村事务的领导核心，直接行使乡村管理，容易出现与村委会冲突的情景。这三者的关系尚不明确，在工作中以及各项事务的执行中难免会出现不和谐的现象。因此，协调好村委会、村党支部和乡政府的关系是乡村治理结构中的一个重要环节。我国实行基层民主自治制度，乡村管理职能应由村民自治机构承担，而村民自治组织的代表与中心就是村委会。但作为我国社会主义事业核心的党，对于乡村的治理拥有无可厚非的权利。一些地方的村支书（党支部的核心）和村主任（村委会的核心）由不同的人员担任，在工作中难免会产生分歧。倘若不能很好地解决这种分歧，就会对乡村治理产生不利影响，导致乡村治理效率低下。

在我国“乡政村治”管理模式运行的过程中，乡镇政府普遍会干预乡村基层事务。农民民主意识不强，不善于运用自己的民主权利，基层民主自治制度在某些地方乡村仍然只是存在于形式。农业税取消后，之前的乡政府和村干部之间的“利益共同体”打破，村干部和乡镇政府的共同利益削弱，加之乡村干部绩效评估体系不够完善，村干部干好干坏对自己的报酬都没有多大影响，乡村干部们治理村庄的热情与积极性不断降低，乡村治理效率低下。

3.3 乡村公共产品供给低效

公共产品和服务的有效供给是实现乡村治理现代化的重要基石。然而，由于居民分散居住以及乡村治理机构的涣散、效率低下和服务不到位，导致很多乡村公共产品的供给有很大不足，公共服务不完善。因此，高质量的公共产品和服务的提供是乡村治理的一项重要杠杆。公共产品的低效、不足供给是我国乡村治理现代化的重要问题，直接影响我国国家治理水平。实现乡村治理现代化和改善农民生活水平的首要途径就是提高乡村公共产品和服务的质量。以地方医疗卫生事业为例，在很多农村区域，很多社区卫生服务站设施条件简陋或是根本不存在社区医疗服务体系；农村教育基础设施也不健全；文化娱乐设施根本没有。迄今为止，农村仍有大部分地区没有医疗卫生服务保障。以农村医疗救助和医疗保障为例，根据国家统计局2015年数据，全国行政村总数为691510，乡村卫生人员数为104.15万，平均每个行政村不到两人。2015年农村每万人医疗机构床位数37.15张，而城市每万人医疗机构床位数则达到82.70张。

4 乡村治理现代化存在问题的原因分析

随着我国经济社会和政治民主的不断发展，特别是改革開放以来取得了举世瞩目的成就，但一直存在着发展不平衡、不充分的问题。不平衡的发展问题是我国长时期存在的，而城乡发展的不平衡是整个社会发展不平衡问题的集中体现。影响我国城乡一体化发展的主要障碍，就在于我国特有的城乡二元化体制结构。城乡发展不平衡的主要因素也是乡村治理现代化中面临的问题所在。我国乡村治理中面临的困境既有历史原因，也受当前经济、政策和制度等方面的影响。

4.1 农村人才的流失

在城乡发展差距大的境况下，农村大量的资源不断流向城市，包括人力和物力资源。这种资源的流失，在促进城市建设不断取得成就的同时，也使得乡村治理资源越来越匮乏。农村的主要劳动力纷纷选择去城市务工，获取相对高一点的报酬，留在农村的大部分是老人和孩子。把振兴农村的希望寄于留守在乡村的这一部分人身上是完全不现实的。农民子弟受教育程度普遍提高，其中有一部分受到了良好的高等教育。受到高等教育的农民子弟中的大部分选择留在了城市，加之城市对人们有着“吸虹效应”，很多受到中等教育的人也选择了前往城市工作并定居生活。这就使得受过良好教育、具有一定文化素养的农村精英人才越来越少的出现在农村。

4.2 不合理的乡村治理结构阻碍社会经济发展

长期的自上而下的县—乡—村行政化治理结构导致乡村治理成本不断加大，治理效率降低，农民的负担日益加重，乡村社会离散型不断加剧。由于权利监督与制约体系还不够完善，一些地方政府的决策超出了自身的经济实力，造成盲目扩张，向上级汇报的经济数字夸大。另一方面，膨胀的政府机构和附属机关，加大人员投入，导致治理成本不断加大。而这些后果都要由农民来承担，因此农民不堪重负。此外，乡村社会结构的变化使得旧的治理模式不再适应农村经济社会发展的需要。加之乡政府和村委会之间存在着职能越位和缺位的现象。乡镇政府直接插手基层选举，乡村基层选举中腐败现象增多，基层民主选举成为了地方势力的较量。乡镇政府和县级政府过多直接参与基层乡村自治管理，使得村委会的自治能力不断弱化，不利于乡村治理的开展。

4.3 农村公共产品和服务供需矛盾尖锐

农业税取消以前，农村公共产品和服务的来源除了上级财政拨款和农业税收，还有各种提留和收费，供给渠道较多。农业税取消之后，乡村公共产品和服务由多渠道供给变为主要来源于上级政府的财政拨款，供给来源单一。在一些经济不发达的地区，广泛存在着医疗、交通和教育不完善的情况。在农村现代化进程中，农民对社会公共产品的需求不断增加，农村公共产品和服务供给矛盾尖锐。另外，上级财政的拨款也不是完全按照农村的需要提供的，而是按照其制定的计划和预算支付的。这就造成农村公共产品所需要的资金与实际收到的拨款资金有很大差距，不足以解决实际问题的局面。导致日益突出的乡村对公共产品和服务的需求不断增加与上级财政可支配资金不能满足其需求的矛盾。

5 推进乡村治理现代化的现实路径

5.1 加快推进城乡融合发展

加快推进城乡融合发展建设，优化乡村治理结构和资源配置，最大程度地减少乡村治理的物力和人力资源的流失。解决乡村治理困境的治本之策就是加快推进城乡发展一体化。城乡发展一体化也是实现乡村治理现代化的根本路径。城乡一体化发展的推进同时也会缩小城乡发展的差距，加快新农村建设，使得各类资源在城乡之间合理流动，为精英人才提供良好的工作生活环境。乡村治理现代化的目的是改变我国农村落后的面貌，也是为了推进我国的城镇化进程，实现城乡一体化。乡村治理现代化在推动我国城镇化发展的同时也推动了乡村社会的发展和治理模式积极转变。

5.2 积极转变乡村公共产品和服务供给模式

高效的公共产品和服务的供给有利于更好地实现农民利益的最大化。我国农村公共产品和服务的供给问题的出现是由于我国阶段性的相关供给政策造成的。应逐步改善我国农村公共产品和服务的供给状况，提高公共产品和服务的使用效率，尽量避免無效供给，又好又快地实现我国乡村治理现代化目标。我国应逐步调整农村公共产品和服务的供给策略，从原有的政府单一供给向多元化主体供给渠道转变。建立能够准确反映农民诉求的表达机制，同时完善公共产品和服务供给监督体系，使农村公共产品和服务的供给能够适应农民需求，提高使用效率，最大程度地避免无效供给。我国乡村治理的最终取向是通过妥善的治理达到社会整体利益的最大化。完善财政预算和审计制度，保证农村公共产品和服务供给专款专项使用，保障对农村公共产品供给资金的绝对支持。

5.3 明确并优化治理主体体系

乡村治理需要多元化的治理主体各司其职、相互协作、共同推进。应在乡村治理环节中构建主要包括基层党组织—基层乡政府和村委会—乡村农民—乡村公益组织—乡村企业这样的治理体系。

5.3.1 基层党组织。党是我国社会主义事业的领导核心，乡村一直是我党的基础和命脉所在。要充分发挥党组织在乡村核心和引领的作用，化解当前乡村基层党建面临的困境，丰富基层党建工作理论体系。促进乡村社会的和谐发展，为乡村治理现代化的建设提供主要的组织保障。

5.3.2 乡村中的农民。农民一直以来是我国革命和社会发展的主力军，是社会财富的创造者。在城乡一体化发展进程中，农民积极参与其中，我国新农村建设取得成就，乡村城镇化不断向前推进。农民一直是我国乡村治理的主体和利益维护的重点对象。

5.3.3 基层乡政府和村委会。政府是国家权力的承担者与国家事务的执行者。乡镇政府应在充分保证乡村拥有自我管理权力的基础之上，对其提供政策扶持、技术指导以及公共产品的供给等保障。村委会是乡村事务的中心，应充分发挥其职能，积极推进乡村治理。在实际乡村治理的过程中，村委会和基层乡政府已经成为乡村治理中不可或缺的部分。

5.3.4 乡村企业。乡村企业是推进乡村发展和农民就业的重要经济组织，也是吸引人才的重要手段。乡村企业参与乡村治理是实现乡村治理现代化的重要手段。鼓励乡村积极引入企业发展，带动农民就业，推动乡村经济建设。

5.3.5 乡村中的公益组织。公益性组织一般是以实现国家和社会整体利益为目的的组织，旨在维护整体或弱势群体的利益。加快培育农村服务型、公益型的组织，将有助于提高乡村治理能力。乡村在推进城乡一体化和治理水平等现代化建设中，也需要正规的公益性组织为其提供治理资金等有效资源。

5.4 树立新时期乡村治理现代化的新方向

我国正处于全面建成小康社会的决胜期，乡村是改革和发展的重心。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。积极推进乡村振兴战略，不断深化农村改革，加快建设现代农业，加强农业农村基础工作。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系；培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的乡村治理体系。推进协商民主建设，促进多元主体共同协商治理，完善共建、共治、共享“三共”结构。建立健全法规制度，以较为完备的制度和体制机制保障乡村基层自治机制的有效运行。坚持以人为本，促进人的全面发展，重视对村民的民主法治和权利责任意识教育，培养有民主法治意识有素质的社会主义新农民。坚持党的领导，对农民进行技术创业创新教育，鼓励农民创新创业。

6 结语

乡村治理是一项复杂且繁重的系统工程，推进乡村治理现代化对解决“三农”问题和推进新农村建设以及新型城镇化的实现具有重要的推动作用，以乡村治理现代化推动国家治理现代化。乡村治理现代化既是适应经济社会发展的要求，也是实现全面建成小康社会和现代化强国目标的必由之路。

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