推进村级有效治理的实践性探索

陈琳 张扬金

[摘要]随着我国乡村治理结构发生重大变迁，村民议事会成为基层民主治理的创新形式。现实中，村级治理参与程度不高、管理组织单一、行政化倾向明显，既阻碍了基层协商民主推进，也降低了村级有效治理的程度。如何推进村级有效治理成为当前农村亟待解决的问题。村民议事会的民主性建设在选举、决策、运作以及监督过程还存在诸多问题。N市J村村民议事会的做法，在政治参与有序化、决策民主科学化、运作程序效率化等方面为村级有效治理提供诸多启示。以有效治理新思维提升村民议事会功能，需要在优化议事会运行程序、拓宽协商民主参与渠道、健全有效治理配套机制、推动议事会管理能力现代化等方面予以努力。

[关键词]有效治理；村民议事会；农村

[中图分类号]D26 [文献标识码]A

1 问题的提出

党的十九大报告强调，要改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。中共十八大以来，中共中央高度重视社会主义协商民主的发展，对健全社会主义协商民主制度进行了总体规划和部署。习近平主席在庆祝政协成立65年庆典上发表讲话“大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”。2014 年中央“一号文件”明确提出要“完善和创新村民自治机制，充分发挥其他社会组织的积极功能，实现村民自治制度化和规范化，同时要探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。

从其历史沿革来看，封建时代的“乡绅治理”维持着乡村社会自治权力之间的动态平衡，在乡绅治理模式中，原来乡村的精英人物，在乡村普遍认同的基础上，取得了国家行政权力的认可。这和现代意义上的民主截然不同。近代以来，中央集权高度发展，国家有自上而下统治社会的政治需求，有些学者将其称为“高度组织国家内的低度整合”（陆德泉）或“蜂窝状结构”（唐尼索恩）。权力的强化缺乏社会自下而上的经济、阶级和组织条件，缺乏现代性制度的基础。建国以来，中共中央和国务院作出了政社分开，建立乡政府的决定，我国的乡镇政权制度发展为乡政村治阶段，即“乡镇政权+村委会制”。这种新型政治关系是对传统集权主义政治的否定，是我国乡村治理结构不断完善的体现。但人民公社化后的乡村日益走向行政化和政治化，乡村治理演变成“强官治——弱自治”的单轨政治，村民对这种自上而下的管理参与程度并不高，乡村自治缺乏制度空间。

实践证明，村级治理的理念是逐渐向下放权，更多的强调基层村民委员会的责任，在农村发展中已经取得较大成效。但根据十九大报告中指出的有效治理理念，即村级治理要更加强调治理的合理性和合法性，要大力培养村民的政治素养，充分调动村民民主参与积极性，协同管理村级事务，科学民主决策，提高村民满意度，达到村民有效共治的理想状态。

2 N市J村村民议事会的实践探索

2.1 N市J村村民议事会背景

N市位于江苏省中南部，下辖12个镇，以及2个省级经济开发区、2个街道办事处，是苏中发展的中心城市。J村所在的镇在2013年鼓励建立村重大事项村民民主议事制度，让权力充分在村民监管下运行。村民议事会是由部分村党组织委员和村民代表组成，并在村党组织的领导下，按照有关议事规则、程序和要求，讨论商议村级决策的重大事项，参与民主决策、管理、监督村级事务的基层群众性自治组织。村民议事会作为村民代表大会的常设机构，议事会主席一般由村党支部书记兼任，成员一般有10到15人，并采用在一定期限内轮换的制度J村积极探索有效权力监管机制，推进村民全过程参与议事，切实做到尊重民意、保障民生、疏导民怨。J村首先开始试点，先后对改厕工程、低保户的确定、交通公路、土地流转、租地绿化等村民关心的热点、难点问题通过村民议事会共同商议后，提交村民代表大会，通过后再具体实施。村民议事会试点过程中取得良好效果，在充分听取民意的基础上，形成了一系列村务长效管理机制。

2.2 J村村民议事会功能定位

2.2.1 村民自治制度优化功能。村民议事会制度的推行，成为实现基层村民自治的新型途径。建立以村民议事会为代表的民主化村级治理模式后，村党组织转变了自身领导方式，村委会明确了执行机构的职能定位，充分尊重村民意愿，让村民自己做主，做到只指导不干预，把民主决策、民主管理、民主监督的权利还给基层村民。以尊重每个村民为前提，通过议事会议题的收集和民主讨论，将村民的想法集中表达出来并付诸实践，这改变了传统上由地方政府掌控村民自治实践的局面，自治权利真正回归村民自己所有，从而完善基层民主自治制度。

2.2.2 民主参与扩大功能。人民代表大会制度实质是一种代议制，而村民议事会作为代议制的组织形式，是村民表达真实意愿，保护自身合法权益的有效渠道，是村民利益的实际代理人。村民議事会中村党组织干部不宜太多，村民议事会成员名额要在各个村民小组中合理分配。村民议事会成员的数量和层次结构可以达到最优化，从而扩大了基层村民的政治参与，进一步消除了决策实施执行中的反对因素。笔者在实际调研中，J村许多女性村民表示：“国家大事都是男人做的事情，我们是女人说了不算，他们说怎么做我们就怎么做”。村民议事会的设置可以突破原有性别上的不平等待遇，充分发挥女性议事员的参与能力，有助于议事会结构的优化和科学决策，有效避免因性别偏好而造成决策失衡。

2.2.3 村委会权力监督功能。村民议事会使得农村多元参与机制正在形成，不仅降低了基层管理的投入成本，也能够更好地实施来自村民的监督。村民议事会作为决策机构，可以实现村民管理过程的全方位、多层次监督，进而判断村委会是否偏离预期目标并加以纠正和调整。在J市的访谈中，议事会的成员表明：“村民小组讨论出统一意见后，村支“两委”成员就该事项进行走访，再次征求所有村民的目的倾向，整合以后提交至村民议事会，按照符合绝大多数村民利益的原则进行决策，做出的最终决策及时地进行全村公开，确保每个村民都可以理解支持所实施的各类决策”。在这样的基层治理中，每个村民都直接间接的参与决策，决策实施过程中的进展状况全都透明公开，村民议事会走基层，及时了解村民问题或反馈，保障重大项目顺利进行。

2.2.4 J村村民议事会运行流程。中国社会科学院陈红太教授指出：“从治理理论的角度来分析，社会治理的参与主体是多元性的，村民议事会作为村民议事的具体实现形式，优化了多元治理结构，丰富了村级治理的主体，实现了村自治组织与村民之间的良性互动。”村民议事会在具体运作过程上如图1所示。

首先，在权责划分方面，N市J村村民议事会作为一种创新型的基层管理组织弥补了原有管理组织的不足和缺陷。在J村党组织领导下，设立村民议事会，与村民代表大会、村民委员会分别行使决策权、管理监督权和执行权。由J村党组织提出村级重大事务议题，提交议事会讨论表决，议事会走访村民，了解民意，科学决策，及时将党组织的意志通过民主、透明的集体决策程序转化为村民代表会议的意志，实现J村党组织对村务的有效领导。

其次，在运行机制方面，J村议事会成员先由个人自荐、群众举荐、组织推荐，最后由村民选举的办法产生。议事一般采取“听”、“议”、“督”“三步法”程序进行。“听”，就是会前广泛听取群众意见建议，并进行整理分类，确定议事议题；“议”，就是两委班子成员初议后，召开村民代表会议进行充分讨论，形成正式表决议案；“督”，就是由J村村民代表大会全程监督村委会按照要求执行议事方案。在此基础上，J村推行重要村务决策听证机制，村级重大事项和涉及村民切身利益的事项决策前，根据村民代表提出的意见，要求议事会进行听证，进一步修订完善事项办理方案，并按照职责分工抓好落实。

最后，在成效考核方面，J村全面推行“村干部履职质询评议”制度，每个月按时召开群众座谈会，村民代表都要参加，讨论村级各项事务和村干部管理效度问题。结合年终述职述廉和村级勤廉指数测评，每年由镇党委组织村干部履职质询评议。在村干部报告履职情况的基础上，村民代表可就村级“三资”管理、村级后备干部培养、村干部廉洁自律等事项提出质询，村干部必须认真负责回答，并接受民主评议。如果有涉嫌违纪违法的，则按规定查处。

3 N市J村村民议事会的实践经验

J村通过设立村民议事会参与村务管理的方式，在优化村民自治制度、扩大村民政治参与、权力运行监督方面推动基层民主的进程，增强村级治理的有效性。纵观该村基层民主治理的新做法，其所体现出来价值性值得借鉴和推广。

3.1 权责划分严格

合法行使权力的前提条件是需要清楚权力的来源，只有合法性才能带来高度认同感。J村通过进一步理顺村“两委”关系，使党支部的领导核心地位和村委会的执行主体地位更加明确。议事会充分调动和发挥了农村党员群众参与村事务和社会管理的積极性，增强了村级党组织的凝聚力、战斗力和创造力。村民议事会行使村民代表大会日常事务决策权，对村委会执行村务的实效、结果进行全程领导和督促。村民议事会配合原有基层组织更好地保证了基层民主治理模式的实施和成效。

3.2 政治参与广泛

有效治理的实质，就是要实现和推进公民有序的政治参与，实现人民当家做主。我国目前呈现出利益和需求多元化的趋势，简单的选举民主不能有效培养村民的民主参与意识。J村实行的民主形式，能够弥补少数服从多数简单民主制度的不足之处，体现出更大的政治包容性。任何一项村务都经过村民意愿的收集过程，任何一项决策都经过村民的听证。J村议事会运行理念更加符合村民所要求的公正平等的民主形式，能够引导村民以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，符合农村基层民主的建设出发点。这就意味着村民可以表达自己的利益诉求，激发了广大村民的参与积极性。议事会实现了更加广泛的村民参与，从而推动村民议事会的持续运转。

3.3 决策民主科学

由于缺乏掌握专业知识的人才和科学的民主决策程序，村民议事会的工作效率和决策效果往往不尽人意。而J村民自治过程中引入有效治理原则之后，议事会就可以开展广泛的民主讨论、遵循公开的民主程序，来自村民的各种意见分歧最终都可以通过协商达成共识，从而使各种村务决策建立在广泛考虑所有村民需求和利益诉求基础之上，从而赋予议事会决策以合法性，也为民主决策的执行奠定可行性基础。把协商民主运用到民主政治的过程中，始终要体现公民有序的政治参与这一现代民主精神，各项决策广泛听取村民的意见，解决村干部知识限制的问题，缩短议事会决策的时间跨度，从而保证村民决策的科学化和民主化。

3.4 运作公开透明

“协商民主在中国民主政治中的发展实践证明了它存在的合法性，这种形式很好地弥补了选举民主的不足，村民自治实践中引入协商民主已经势在必行”。议事会决策和运行过程脱离村民而进行，导致一系列的村内农用征地矛盾、村民补贴不到位、村集体资产流失、财务不透明等问题长期阻碍基层民主的进程。有效治理是我国特色社会主义民主政治的新形式，是民主建设的航向标。有效治理强调村民积极参与村务治理，要求村干部在管理中以人为本，确保事关村民基本权利和切身利益的问题完全透明公开，随时向村民公开村里一切大小事务，自觉接受村民的监督和建议，使村民摆脱了对行政权力的过分依赖，强化了村民的权利观念、主体意识和民主意识。

4 N市J村村民议事会的启示

在建设村民议事会过程中，以有效治理为主要视角，能够为村民议事会的建设提供合理的民主范式，利用其协调功能，进一步解决基层民主建设中利益表达失衡的现象，保证议事会运行的公开、平等和高效。

4.1 优化议事会运行程序和成员结构，提高议事会合法性

“协商民主有利于推进国家治理现代化、公平化和有序化，推进社会善治，因而要进一步加强对协商民主地位的认识”。首先要按照协商民主的理论指导，对待村里涉及全部村民切身利益的事务采取全体村民共同参与讨论的原则，一事一议，积极听取每个村民的意见，做出受到普遍认同的科学决策。基层的党组织要发挥其领导核心的作用，统一思想认识，促进“两委”的互相沟通和协调。其次要提高议事会组成人员的学历水平，对不同年龄层次的村民做出一定的限制，做到各年龄阶段议会成员比例的协调均衡，注意议事会成员男女比例的协调，注重女性议事员比例的提高。在议事会的日常运行中，议事会要定期召开例会，及时准确的了解村民的动态变化，获取真实有效的信息，为正确科学的决策奠定信息基础。

4.2 增强村民政治自觉性，推进议事会组织化和制度化

有效治理有助于拓宽社会多元主体的政治参与渠道，是村民实现平等参与、民主监督和表达利益的政治保证，更好地保障人民当家作主。必须加大政治参与的宣传和实际运用力度，缩小因经济水平、教育程度限制所引起的广大村民的民主观念与民主发展实际要求上存在的差距，培育村民的政治参与素养。在村民参政的初期，可以采用一些激励措施进行鼓动，在具体村务的决策中倾听每个村民的利益诉求，从而促进村民对于议事会的适应与接受，提高协商民主的意识。而作为农村党基层组织的村党支部更要加大建设力度，切实推动基层民主广泛多层发展，充分开放和创新协商议事渠道和平台，进一步拓宽村民参与范围，保障民众畅所欲言，引导村民积极参与村务的管理，加强村民参与村务管理的热情和积极性，从而推动新型议事会适应民主政治发展的要求。

4.3 加强法制建设和监督力度，提高议事会合理性

建立健全村民议事会工作机制，村民委员会要定期向村民代表大会、村民议事会报告工作，村民代表大会、村委会、村民议事会之间必须合理划分权限，做到职能分离、机构分立和权限划分，将基层治理组织彻底法制化、规范化。通过制度体系的建立和完善，保障广大村民实现村务协商中的有序参与，从而提升有效治理的内在含义，实现村民在协商中的参与意愿与参与行动的和谐一致。我国必须对基层民主治理运作做出规定，上级领导机关要积极发挥好监督作用，为基层民主的贯彻落实提供法律层面的指导和监督，对于某些随意行使基层自治权力的行为，给予严厉打击，保证权力在制度的笼子里合法行使。强化基层干部和广大村民的法律意识和法制观念，避免“过度自治化”和“附属行政化”倾向，使农村社会出现不稳定因素，影响农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展。

4.4 培育村级组织管理主体，落实村务公开制度化

金太军认为“村庄精英分为体制内精英和体制外精英，在体制内精英中，居于中枢地位的是村党支部书记和村委会主任。”一方面，原有的村民议事会、村民委员会、村党支部要充分发挥协同管理的优势，增强自我管理的活力和成效。另一方面，必须大力培育一批辅助性村民管理组织，在议事会指导下有效开展工作，吸引和扩大村民积极参与范围和民主的影响幅度，提升基层治理的组织化程度。村民自治以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容，有效治理为基层民主的實践提供创新方式，需进一步确保议事会在村民自治中的地位。村民议事会作为自治管理依托的组织，需要有强大的群众基础作为支撑。议事会成员要坚持群众为本，详细记录村民提出的问题，做好村民问题的反馈工作，缩小村民和村干部之间的心理距离，燃起村民对协商民主的信心。加大村务公开力度，尤其是涉及村民实际利益的，要保证村务公开透明化，包括政府政策安排、经费状况、实际操作程序和最终结果，便于村民全方位参与村务的协同管理。

5 结语

村民议事会是基于城镇化浪潮下村民单向流动的社会现实而设计的，它是解决 “空心村”治理难题的有效策略。作为基层民主治理模式的一种调整机构，深化了村民对于民主的认识，提高了村民的政治素养，但是在议事会实际运行过程中，同样存在着制约其发展的不利因素。一是权责一致制度体系边界模糊，村民议事会所拥有的村务决策权和监督权和村委会掌握的执行权在没有明确界限的情况下，村民议事会的运行出现了混乱。议事会对村委会的监督如何进行、议事会的权力运行如何保障以及议事会的行为由谁监督，这些问题在制度设计上都呈现出空白现象。二是决策程序和效能有待改善，在召开议事会议时，村民的讨论参与度很低，议事会成员对自己的职责认识还不够明确。而参与村务管理的村民，在对涉及村里公共利益事务的讨论中往往是从维护他们个人利益或少部分村民利益的角度出发，从而村民议事会对于村务问题的讨论时间跨度长，很难达到统一认识。

从未来发展看，完善N市J村村民议事会建设，促进其达到有效治理状态，还需要从以下方面进行。一方面，促进村民议事会运作制度化，制度可以为村民议事会的健康永续发展提供保证。在议事会的成员确定、议事流程、决策效率上都要有明确的制度规定。在明文规范下才能推动议事会成员有压力意识和责任感，也有利于村民开展有效监督。另一方面，习近平同志提出的有效治理的内核在于基层全面民主，基于村中精英主导村务管理，村民也要积极参与到村务的管理和监督中，对政治事务要有明确的认知，不断提高自身的政治敏感性和积极性，真正实现基层协同管理，达到有效治理。

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