治理现代化背景下地方治理中的府际关系：历史沿革、突出问题与改革路径

王文静

[摘要]地方治理中府际权责配比关系关乎政府乃至国家治理能力的提升。治理现代化背景下的地方治理要求转变传统政府管理逻辑，寻求府际关系向法治化、分权化、合作化转变。梳理了地方治理中府际关系的历史沿革，分析当下府际关系中存在的突出问题，并在此基础上提出地方治理中府际关系的改革路径：完善府际关系的法律规范；合理划分府际间职权；探索行政架构改革；促进政府间合作，构建伙伴关系。

[关键词]地方治理；府际关系；历史沿革；问题；改革路径

[中图分类号]D630 [文献标识码]A

如何构建府际关系以保障政府体制高效运行是世界各国在分配政府权力、处理政府权力关系时的重要考量因素。在治理现代化背景下，府际关系影响着地方治理的治理体系和行政生态，是实现国家治理体系现代化和国家治理能力现代化中不可忽视的因素。然而，由于历史和现实的多重原因，我国地方治理中府际关系存在多重问题，在一定程度上形成了实现治理现代化的结构性障碍。梳理地方治理中府际关系的历史沿革，分析其突出问题并相应提出改革路径，对破除结构障碍、理顺政府运行机制，进而实现治理现代化有重要意义。

1 地方治理中的府际关系及历史沿革

治理现代化背景下，地方治理中法治化、分权化、合作化的价值理念促使府际关系改革理念从传统集权向法治化、分权化、合作化转化。府际关系研究发轫于美国的府际关系的实践。从管理向度看，府际关系包括垂直府际关系、水平府际关系、斜向府际关系、网络化的府际关系等；从内容上看，包括公共职能关系、财政关系、监管关系等。而这些不同角度的府际关系结构中的核心便是政府间的利益关系。我国学者谢庆奎便指出了权力配置、利益分配应该作为府际关系的实质问题。自建国以来，我国的府际关系实践不断推进，在这个过程中也经历了多次大大小小的调整。总的来看，我国府际关系历史沿革中主要有以下几个关键节点：建国后、1978年十一届三中全会、1994年分税制改革。

1.1 计划经济下的中央集权阶段：建国后——1978年十一届三中全会

新中国成立之初的特殊背景下，出于巩固人民民主专政政权和整合资源防范敌对势力的需要，我国府际关系采取中央全面集权体制。随着管理实践的发展，提高地方政府积极性的重要性凸显。在观念上，毛泽东同志提出中央、地方“两个积极性”的著名论断；在实践中也进行了一定程度的放权。在建国后至改革开放以前这个阶段，从权力下放的领域来看，一般只涉及经济管理，而不涉及经济计划和资源分配。但即使如此，这种短暂的、小部分的放权不但没有解决问题，反而使得中央权威受到削弱，中央政府不得不将权力上收。总之，此阶段府际关系的特征表现为中央政府的政治、经济、社会等领域的高度集权与地方政府对中央政府的高度配合与服从。

1.2 改革开放后的权力下放阶段：1978年十一届三中全会——1994年分税制改革

1978年改革开放以来，随着思想解放和经济发展的需要，我国地方治理进行了包括纵向分权、倾斜分权和经济分权的大胆放权实践。由此，地方政府获得了较大的自主权。在改革开放和经济建设的背景下，意欲提高地方政府积极性的分权改革也成为一种趋势。但是，由于缺乏府际关系调整经验、法制建设落后于改革推进等原因，这种分权趋势也存在一些问题。如在分权过程中存在政策倾斜，更多地将自主权下放到东部沿海地区以带动改革开放，在一定程度上造成了地域间发展不平衡。此外，地方自主权扩大，也引发了不同程度的地方保护主义和一些地方政府在政策执行中与中央讨价还价等问题。

1.3 分税改革后的府际关系探索阶段：1994年分税改革至今

改革开放后的地方分权大大提高了地方政府，尤其是获得政策倾斜的东部沿海，推动改革开放、促进经济发展方面的积极性。然而，获得权力的地方政府却在追求本地区利益的过程中走向“诸侯化”，既造成了地方保护主义，又掏空了中央。1994年旨在重新划分中央和地方财权与事权的分税制改革开始，试图限制地方政府的自主权。从内容上看，分税制改革将增值税划分国税和地税两个部分，增值税的75%收归中央，地方只能获得25%；从税务行政机构划分看，分为国税和地税两个部门分别征缴；从公共预算支出看，地方政府不负责除了中央政府特有的外交、国防等职能外，要承担包括经济管理、公共服务等一切职能。这些经济调节手段和行政调节手段使得中央把财权高度集中，同时又把更多的事权层层下放给地方政府。然而，接下来由分税制间接调整的府际间权限划分在实践运行中再次带来地方活力不足等许多问题。

总的来看，我国自建国以来对中央和地方政府间的权力关系、财政关系等做了一系列的调整，虽然取得了一定的成果，但是府际關系调整实践却陷入权力上收和下放的循环圈；此外，地方政府间关系的协调一直没有得到应有的重视。

2 治理现代化背景下地方治理中府际关系的突出

问题

府际关系在世界范围的政府管理活动来看都是一个重要的议题。我国府际关系改革虽然进行了长期的不懈的努力，取得了一定的成绩，但仍存在许多问题，主要有以下几个方面。

2.1 职责同构下的条块分割

我国中央政府和地方各个层级政府间权力的划分，不是以所应承担的公共服务职能为基础进行划分，而是一种总量分割式的划分。这种从属地化管理出发的权力和事务的总量分割被一些学者称为“行政发包”。这种划分形式下，除外交、国防等专属中央的权限和机构外，各级政府在机构设置和权限、事务上基本上是上级政府的翻版，也称“职责同构”。中央政府和地方政府间严重的职责同构使得职责权限划分缺乏科学性、合理性，也带来了条块分割加重问题。各级地方政府或其职能部门不仅要接受上级政府或主管部门的任务分派，严格执行中央决策，受到上级“条条”的限制，又要对同级的“块块”负责。这种职责同构下的条块分割，使得政府管理承担着较大的行政成本，也因管理内容的重构和职能部门的双重领导造成了政府管理体制中的机构庞大、效率低下和中央决策的“中间梗阻”等问题。

2.2 相关法律在实践中的指导性不强和缺位

到目前阶段，调整我国府际关系的法律规范主要有《宪法》和《地方组织法》。除却《宪法》对府际关系的纲领性规定，《地方组织法》是调整政府间关系的专门法律规范。《地方组织法》自1979年通过实施以来，先后经历5次修正，对地方政府的职权做了指导性规定。但是，《地方组织法》中没有明确对中央政府和地方政府进行职权划分，同时也缺少对地方各层级政府及其组成部门的职权的相应规定。此外，在地方政府职权规定上多为肯定性条款，缺乏限制、监督以及问责地方政府的否定性条款。总的来看，该法律规范虽然对地方政府职权做了统一规定，但对权限划分不清晰，甚至模糊不清，缺乏可操作性。这就造成了实践中中央与地方职权重构，甚至是权责“错位”等问题。另外，关于地方政府问责、府际合作以及府际纠纷的司法介入等，法律没有明确的规定，尚处于缺位状态。

2.3 地方政府间的竞争大于合作

改革开放后的地方分权在提高地方积极性方面功不可没，但是随之而来的“地方保护主义”和“诸侯经济”也从另一个侧面削弱整体治理效能。一方面，近年来，地方政府出于本位主义的恶性竞争现象屡见不鲜，这种利益博弈对社会资源的耗费、对社会正义的危害不容小觑。另一方面，地方保护主义的藩篱阻碍着地方合作的开展。条快分割下的地方政府缺乏有效的沟通和联系，地方治理呈现“碎片化”。然而，经济全球化的发展却要求区域间合作的加强和整体治理的推进。但目前来看，我国尚缺乏地方政府之间以及中央与地方政府间有效的协调机制。由于缺乏协调，地方政府之间以及不同区域之间竞争大于合作，重复建设、资源浪费以及产业规划雷同等现象比较严重。此外，一些尝试区域内合作的地方政府也因没有有力的组织和相关明确的法律规范以及制度化的合作机制而组织涣散、效率低下。

2.4 压力型体制下的地方政府活力不足和政策执行异化

在职责同构的压力型体制下，我国各级地方政府在压力状态下接受并完成经上级政府层层分解布置的任务和各项指标。在责权不对等的情况下，地方政府尤其是基层地方政府享有有限的权力却承担着无限的责任，势必会影响其积极性，造成活力不足。而这种压力型体制，在一定程度上也加剧了地方政府的政策执行异化，表现为政策外溢下的推卸责任和政策选择性执行。一方面，在对待一些诸如环境保护等会产生“外部经济”的政策上，地方政府会倾向推卸责任来防止“政策外溢”。另一方面，压力型体制也造成了地方政府执行政策时的选择性执行：积极完成考核指标重视的政策或任务，消极完成或推卸与考核指标无关的政策和任务。

3 地方治理中府际关系的改革路径

3.1 府际间职权的合理划分

府际关系的根本问题是权力、职责划分问题。一方面，坚持府际关系改革的基本原则是合理集权与适度分权有机结合。我国是单一制的国家，中央政府在宏观调控和全局性公共事务方面具有制度权威化，这一点是肯定的。我国地方政府分权是在中央合理集权的前提下进行的，地方政府的自治权力的增强不能像美国等联邦国家地方政府自治那样享有高度的自治权，否则就会造成“地方诸侯”，带来混乱。另一方面，要积极探索对我国政府间职权分配体系的再设计。探索以公共服务为划分基础的职权划分体系，促进中央和地方政府财权与事权相统一，弱化职责同构下条快分割的影响。此外，在配置府际间职权时，要尊崇民主要求，倾听地方政府的利益诉求。尤其是在中央出台重大决策和法律时，可以充分吸纳地方政府参与来反映其利益诉求。最后，值得注意的是，在向地方划分职权扩大其自主性的同时，中央政府应该做好监督机制的制度安排。

3.2 健全规范府际关系的法律法规体系

在治理现代化背景下，府际关系的调整首先要遵循法治化。这也是合理划分府际间职权的保障。针对当下《地方组织法》在规范府际关系中较为笼统和模糊等问题，要切实做好以下三点：一是要探索规范府际关系的细化法律条文，明确和细化中央与地方法律的划分以及各级政府的职责权限，增强实践中的指导性、可行性。二是注重府际间职权调整和划分中的程序法制化，减少随意性和不稳定性。三是要根据府际关系实践发展，创新研究和探索制定促进区域政府间协作、处理政府间纠纷、地方政府法律问责等法律规范，为当下地方政府的竞争与合作提供法律规范。

3.3 进一步探索行政架构改革，扩大地方政府自主权

习总书记在十九大报告提出要赋予省级及以下政府更多自主权，这在当前府际关系视角下，为进一步探索行政架构改革提出了要求。探索行政架构改革，扩大地方政府自主权，需要注意以下两方面的问题：一是，要因地制宜，循序渐进。我国幅员辽阔，各地方政府的职能定位和侧重点差异较大，在推行行政架构改革时切忌“一刀切”。尤其当下一些地方政府跟风推广“省直管县”，造成“一刀切”，忽略了当地人口、自然地理、文化传统、社会经济等的差异性，也带来了一些问题。因此，因地制宜、循序渐进是合理高效改革的关键。二是，要配套进行人员编制优化管理。既要避免人浮于事，又要盘活现有人力资源，做到合理统筹、高效运行。

3.4 促进政府间合作，构建跨地区、跨部门伙伴关系

一方面，中央政府要牵头建立和完善府际关系协调机制。在经济合作、贸易往来、社会协作管理相对密切的区域，如长江三角洲合作区、京津冀都市圈，探索在原有行政首长协调、联席会议协调的基础上建立专门的、常设的议事协调机构，以达到区域发展统筹规划、规范竞争和促进协调合作的目的。另一方面，要探索跨地区、跨部门的伙伴关系。首要引导政府树立互信互助的、责任共担的价值理念；其次要在传统政策工具的基础上，借助互联网、大数据等，创新促进政府间协商沟通的政策工具和平台；最后，要注重充分吸纳社会民众、社会组织的参与，弥补单一政府治理的不足，实现治理的多元化和现代化。

4 结语

治理现代化背景下，地方治理中府际关系的改革是必然。本文通过梳理建国后府际关系改革历史沿革，选取建国后、1978年十一届三中全会、1994年分税制改革三個结点将府际关系历史沿革分为计划经济下的中央集权阶段、改革开放后的权力下放阶段以及分税制改革后的府际关系探索阶段加以分析。同时针对当前治理现代化背景下我国地方治理中府际关系现存的职责同构下的条块分割问题、相关法律在实践中的指导性不强和缺位问题、地方政府间的竞争大于合作和压力型体制下的地方政府活力不足和政策执行异化问题，提出了以下改革路径：要合理划分府际间职权；以法律规范府际关系；进一步探索行政架构改革，扩大地方政府自主权；促进政府间合作，构建跨地区、跨部门伙伴关系。

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