西宁市草原生态补奖第三方绩效评估

赵玲 刘宝慧

摘 要 2017年，青海省开始对草原补奖政策省级绩效评价实行第三方评估。评估设定具体评价指标，对西宁市实地调研，通过听取汇报、查阅资料、现场抽查、访问调查、成效评价和材料汇总上报六个步骤。西宁市绩效评估结果显示，草原奖补项目的实施对草原生态的恢复有重要的作用，对草原生态保护和草食畜牧业的可持续发展起到一定的作用。“第三方”的介入增强草原补奖项目的科学性，使项目的推进更有生态效益。

关键词 草原补奖；绩效评估；第三方评估

中图分类号：F326.3；F323.8 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.23.079

草原补奖机制是指草原生态保护补助奖励机制，从2011年起在全国8个主要草原省（区）全面建立。青海的草原补奖机制是在三江源生态治理、环湖地区生态综合治理及全省生态畜牧业建设的基础上，又一次保护草地生态环境的重大举措[1]。通过几年的努力，青海省草原生态奖补机制取得了巨大的成效，天然草原禁牧、休牧、草畜平衡三项基本制度得到全面落实，使全省中度以上退化植被得以休养生息，基本上遏制草原退化加剧的趋势，草原生态环境也得到逐步恢复和改善。对全省草原生产力监测结果显示，政策实施两年以来，禁牧区平均植被盖度由政策实施前40%提高到50%以上；草畜平衡区局部地区草原生态呈现好转。另据全省草原生态监测结果，2017年天然草原平均鲜草产量2130.23 kg·hm-2，植被平均盖度66.74%，植被平均高度7.16 cm，分别比补奖政策实施前的2010年提高225.93kg、3.1个百分点和

2.77 cm。为了考核省草原奖补工作的绩效，2017年青海省开始对草原补奖政策省级绩效评价实行第三方评估，目的是促进草原奖补机制的完整性和科学性。

1 草原补奖绩效评估方法

第三方评估小组抽调农牧厅、财政厅、青海大学、青海师范大学等不直接参与草原补奖操作的人员组成专家组，选取有代表性的补奖政策实施区进行评估。专家通过收集与补奖绩效评价相关的政策文件、现场抽查、访问调查，根据评价指标表的目标和内容进行打分，从而评估出各区域的草原补奖绩效分值。

1.1 草原補奖绩效评价目的

通过绩效评价，检查草原生态补奖政策的落实情况和取得的成效，以实现天然草原草畜平衡，有效改善草原生态环境，保护草原生态环境，使农牧民收入增加，生活得以改善。

1.2 草原补奖绩效评价原则

第三方小组坚持“公平、公正、公开”原则。市、县财政和农牧部门通力协作，紧密配合，对纳入补贴范围内的农牧户的草原承包面积及牧草种植情况等进行严格审核。

1.3 评价方法

绩效评价方法主要按照绩效评价指标体系进行，采取听取汇报、查阅档案资料、审核财务资金账目、牧户入户调查、讨论交流等方法进行。第三方评估小组工作流程见图1。

图1 第三方评估流程图

1.4 绩效评价指标体系

绩效评价指标体系主要由政策落实、草原生态、畜牧业生产、农牧民生活四部分组成。政策落实由基础工作、草畜平衡、畜牧业转型升级及产业融合、政策落实认知四部分组成，共涉及拨付省级财政资金情况、实施方案制定情况等22项具体量化评价指标；草原生态由植被变化、生态恢复牧户感知两部分组成，共涉及草原植物种类、天然草原生产力等8项具体量化评价指标；畜牧业生产由产业政策和生产条件、生产结构和经营方式、生产能力、组织化和规模化四部分组成，共涉及草原畜牧业产业政策调整等11项具体量化评价指标；农牧民生活由收入与支出、生活条件、劳动力转移三部分组成，共涉及收入水平及结构、支出水平及结构等4项具体量化评价指标，另外包括培训宣传、档案资料在内的其他内容，共涉及培训宣传情况、档案资料整理等3项具体量化评价指标。具体评价指标2017年度青海省草原生态保护补助奖励政策绩效实施情况第三方评估评分表进行。

2 西宁市草原补奖绩效评估情况

根据省农牧厅、省财政厅《关于做好草原生态保护补助奖励政策落实工作的通知》（青农财〔2017〕159号），严格落实国家和省上草原补奖政策，精心组织，强化措施，全面完成各项工作。

2.1 组织实施情况核定

西宁市结合工作实际制定实施了一系列方案、办法，各县也根据要求及时制定了本县落实草原生态保护补助奖励机制的实施方案，并报市局备案。各县乡（镇）人民政府是落实草原生态保护补助奖励机制政策的责任主体，实行了主要领导负总责、分管领导具体负责、相关部门各负其责、协调配合的工作机制。西宁市新一轮草原生态保护补助奖励机制工作涉及大通县、湟中县和湟源县，全市38.4万公顷可利用草原进行草畜平衡奖励，每667 m2草原每年奖励2.5元，每年奖励1 440.17万元；2017年草原奖补绩效奖励资金为1500万元，其中，市本级145万元、大通县340万元、湟中县675万元、湟源县340万元。

2.2 基础工作核定情况

1）西宁市基本草原划定情况。三县根据基本草原划定工作方法及程序，完成了基本草原划定工作，基本草原面积占可利用草原面积的100%，形成了乡（镇）1∶50000基本草原类型划定图，县级1∶100000的基本草原类型划定图。发放草原承包证和使用权证，并形成草山承包成果图，实行基本草原保护制度、草畜平衡制度，完成基本草原和草畜平衡区定位上图，完善规范档案管理。

2）西宁市草原执法监督管理工作。①加强草原防火工作，②加强野生植物保护工作，③加强临时证占用监督检查，④对载畜量进行核查，全市理论载畜量

2 112 655羊单位，其中，大通县载畜量792 035羊单位、湟中县载畜量776 085羊单位、湟源县载畜量544 535羊单位。

3）西宁市电子档案录入工作。按时完成补奖信息管理系统170 083户农牧户信息录入上报工作，录入、审核和發放均为100%。

4）西宁市培训和宣传工作。2017年，全市共举办培训班54次23期，培训3 737人次。

5）西宁市奖励资金发放工作。西宁市严格落实草畜平衡管理制度，通过对牧户草原承包农牧户相关信息调查审核、资金公示后，全部以“一卡通”方式发放落实草畜平衡奖励资金共1440.17万元，并录入补奖信息管理系统[2]。

6）西宁市草原生态管护员管理工作。西宁市三县共聘用草原生态管护员115名，西宁市各县草原生态管护员工资实行“基本工资+绩效工资”制度，年末按《西宁市草原管护员考核管理办法》对115名草原生态管护员进行绩效考核，通过绩效成绩发放绩效工资。

7）西宁市饲草种植工作。2017年省级财政下达的草原补奖绩效资金1 500万元，主要进行饲草基地建设及贮草棚、青贮窖等基础设施建设。种植饲草4.05万公顷，主要为燕麦、玉米、黑麦等优良饲草。目前，西宁市共有2家草畜加工龙头企业，①西宁富农草业生物开发有限公司，主要开展“草种植加工、良种加工、市场销售于一体”的现代化农牧业循环发展模式，企业将带动1 500余户，户均增收5 000元以上。②青海三江一力农业集团有限公司，主要开展“饲草种植加工、肉牛养殖、有机肥加工、牛羊屠宰加工、品牌运营销售于一体”的现代化农牧业循环发展模式，带动2 500余户，户均增收7 000元以上。

2.3 草原补奖资金情况核定

青海省财政厅《关于下达2017年草原生态保护补助奖励资金的通知》（青财农字〔2017〕448号），下达西宁市草畜平衡奖励资金1440.17万元，其中大通县625.17万元、湟中县485万元、湟源县330万元，此项资金切块拨付到县，2017年省级财政下达草原补奖绩效奖励资金

1 500万元，其中，市本级145万元、大通县340万元、湟中县675万元、湟源县340万元，此项资金切块拨付到县。

第三方评估小组根据以上信息，对西宁市2017年草原生态保护补助奖励资金进行草原农牧户信息调查审核，资金全部以“一卡通”的方式发放落实。2017年，省级财政下达草原补奖绩效奖励资金1 500万元，主要用于五个方面。1）高标准饲草种植640万元，其中，大通县160万元、湟中县320万元、湟源县160万元。2）燕麦良种繁育基地建设75万元（湟中县）。3）贮草棚建设400万元，其中，大通县120万元、湟中县160万元、湟源县120万元。4）青贮窖建设240万元，其中，大通县60万元、湟中县120万元、湟源县60万元。5）市本级145万元，按草原面积下达到三县农牧局。

3 结论

经第三方评估小组对西宁市草原奖补政策绩效评价分析，大通县得91分、湟中县得93分、湟源县得91分，西宁市整体得分92分。西宁市通过草原补奖政策实现了生态效益、经济效益和社会效益三结合。

西宁市奖补实施后，实行草畜平衡制度，使草场得到了休养生息，草场生态恶性循环的局面得到了有效遏制，植被盖度、高度、产量明显增加。经监测，近几年来由于后续产业的带动，使饲料产业和设施畜牧业迅速发展，极大地减轻了放牧对草场带来的压力，植被逐渐恢复，优良牧草的比例逐步增加。每年灾害性气候的次数、天数明显降低。但2017年由于干旱高温缺雨等气候影响，西宁市温性草原类、高寒草甸类、山地草甸类、温性荒漠草原类草原等各类草地单位面积总产草量4 150.38kg·hm-2，

单位面积总可食产草量3 623.93 kg·hm-2。近年来，通过实施国家一系列富农强家政策，广大农民收入不断提高，2016年农村常住居民人均可支配收入9678元，增长9.2%，工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入分别占49.08%、20.13%、4.71%和26.08%。坚持精准扶贫、精准脱贫，全市已有80个贫困村退出，8 219户、27 516人脱贫。草原奖补政策实施后，畜牧业后续产业和配套政策不断延伸和扩展，农牧民思想观念和生产方式由靠天养畜的粗放式向“种草养畜、以草定畜”的设施畜牧业、生态畜牧业方式转变。农村分散居住的农民逐渐向公共设施齐全、文化教育卫生良好、交通通讯方便的城镇集中区居住，生产生活结构发生了深刻变化。

第三方评估小组在工作的过程中也发现了一些问题。1）个别县乡政府监管不到位，禁牧和草畜平衡制度落实不彻底，草原管护员履职尽责不够。2）农区农户多，农户信息核对任务重，对草畜平衡资金发放造成一定困难。3）补奖政策绩效管理办法、生态保护建设、草产业发展、后续产业培育等办法措施仍需完善。

参考文献：

[1] 尚永成.青海省建立草原生态保护补助奖励机制工作[J].青海草业，2013，12（22）：16-19.

[2] 朱振瑛.青海省实施草原生态保护补助奖励机制中存在的问题及探讨[J].黑龙江畜牧兽医，2017（18）：234.

（责任编辑：刘昀）