党的十六大以来我国惠农政策的形成及演变

齐晶

摘 要 改革开放四十年来，党中央一直把“三农”工作摆在全局中的重要位置，且在不同时期根据国内外形势的变化制定出一系列具有时代意义的惠农政策。基于此，结合我国进入新世纪以来尤其是党的十六大以来惠农政策的发展历程、出台的主要惠农政策及这一过程中惠农政策的演变特征进行简要的梳理和论述。

关键词 “三农”问题；惠农政策；历程；演变

中图分类号：F320 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.29.041

我国历代领导人对“三农”问题都高度重视。毛泽东一再强调农业的重要性，提出了农业是国民经济的基础、粮食是基础的基础等著名论断。邓小平在深刻总结历史经验的基础上，继续坚持和强调以农业为基础发展国民经济的正确方针。江泽民反复强调“农业上不去，整个国民经济就上不去；农村不安定，整个社会就不会安定；农村经济得不到相应发展，国民生产总值再翻一番、人民生活达到小康水平就不可能实现。”胡锦涛同志也强调，要牢固树立和切实落实科学发展观，深刻认识加快农业发展的重要性，增强发展农业的自觉性和主动性，始终坚持农业基础地位不动摇，始终坚持加强、支持、保护农业不动摇，大力建设现代农业，切实巩固农业基础地位。习近平更是提出：中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。可见，我国在任何时期和任何环境中都坚持“农为邦本，食为政首”这条古训。

我国的惠农政策由来已久，但形成系统的体系，要从改革开放之初开始。1978年12月，党的十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》拉开了农村改革的序幕。从1982年到1986年中央连续下发五个中央一号文件，就农村经济社会发展提出政策意见，包括健全与完善农业生产责任制、改善农业生产条件、加强农村思想政治工作和基层组织建设、建立与健全农业科学技术研究推广体系和培养农村建设人才的教育体系，加强社会服务、切实做好农村信贷服务工作、大力帮助农村调整产业结构等[1-2]。从1978年到2003年，中央下发的关于农业农村工作的文件共计56个。20世纪80年代以后，尤其是加入WTO后，“三农”问题面临着国内外形势的双重挑战，农业、农村、农民的问题迫切需要进一步的政策支持。党的十六大以来，2004—2018年又连续十五年发布以“三农”为主题的中央一号文件，进一步丰富和拓展了我国惠农政策的内容，形成了新时期鼓励和发展农业生产、支持农村建设、保障农民增收及生活质量提高的制度政策体系。

1 新世纪以来惠农政策的发展历程

我国惠农政策的发展在不同时期有着不同的政策内容和政策目标，可大致分为三个阶段。

1.1 第一阶段

2000—2004年，这一时期的惠农政策旨在减轻农民的税费负担。2000年率先在安徽全省开展农村税费改革试点，2003年在全国推开。改革的主要内容可以概括为“一改革，两调整，三取消”：改革村提留征收使用办法；调整农业税和农业特产税政策；取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。2004年，中央进一步作出“五年内取消农业税”的重大决定。2005年，对592个国家扶贫开发工作重点县免征农业税，进一步降低其他地区农业税税率，鼓励地方根据财力自主扩大农业税免征范围，当年全国免征农业税的省份达到28个，同时全面取消牧业税。2005年第十届全国人大常委会第十九次会议决定，2006年1月1日起废止农业税条例，标志着具有2 600多年历史的农业税正式退出历史舞台。

1.2 第二阶段

2005—2007年，这一时期的惠农政策调整为促进农业、农村的发展。连续三年的“中央一号文件”《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的额意见》《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，分别以提高农业综合生产能力、扎实推进新农村建设、发展现代农业为主题。这一时期继续加大了“三减免、三补贴”等政策实施力度，支持农村“六小”工程。

1.3 第三阶段

2008年至今，这时期的惠农政策既有促进农业经济发展，又有保障农民基本生活需要，又有促进农村社会全面繁荣的政策，逐步走向多元化。2008年至今的“中央一号文件”为《关于切实加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》《关于加快水利改革发展的决定》《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》和《关于实施乡村振兴战略的意见》，在文件的指导下，相继出台了家电下乡、汽摩下乡、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障政策、农田水利工程建设、饮水安全工程建设和快递下乡工程等[3]。

2 十六大以来我国惠农政策的基本框架体系

笔者对近些年国家出台的一系列惠农政策进行了系统的梳理，将其分为农业增产类、农民增收类、农村繁荣类三大类，细分又有具体的政策类别，形成一个完整的框架体系。农业增产类可以分为农业补贴（粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴、动物防疫补贴、畜牧良种补贴、测土配方施肥补助）、农业保险（种植业保险、养殖业保险）、农产品贸易（扶持菜篮子产品标准化生产、鲜活农产品“绿色通道”政策、支持优势农产品生产和特色农业发展、农产品加工及休闲农业发展、鲜活农产品“农超对接”）、农业科技（良种培育、转基因生物新品种培育、现代农业产业技术体系、乡镇农技推广服务机构建设）、农村金融（完善金融机构服务“三农”激励机制、发展小额信贷和联户贷款、发展农村小型金融机构）、土地流轉（规范引导农村土地经营权有序流转）、其他政策（实行粮食最低收购价、玉米大豆油菜籽等临时收储政策、产粮大县奖励、生猪大县奖励、村级公益事业一事一议财政奖补政策和草原生态保护补助奖励政策）。农民增收类可以分为农民就业（加强农民就业创业培训、多渠道促进农民就业、扶持农民工返乡创业、切实维护农民工合法权益）、农民消费（家电下乡政策、汽车下乡政策）和生活保障（新型农村合作医疗制度、新型农村社会养老保险、农村五保户供养政策、农村最低生活保障政策）。农村繁荣类可以分为教育发展（义务教育“两免一补”政策、中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学杂费、开展农民培训和农村实用人才培养）、医疗卫生（农村医疗救助政策、农村部分计划生育家庭奖励扶助政策、乡村医疗卫生服务体系建设）、文化发展（全国文化信息资源共享工程、广播电视“村村通”工程、农村“电影放映工程”、“农家书屋”工程、农民体育健身工程）、基础设施（病险水库除险加固、小型农田水利工程建设专项补助、节水灌溉改造、饮水安全工程、危房改造工程、沼气工程、电网升级工程、公路改造工程）、生态环境（天然林保护、退耕还林等重点生态工程，森林草原和水土保持生态效益补偿制度）、基层组织（基层党组织建设、村民自治、村务公开与民主管理）和人才建设（引导和鼓励高校毕业生到村任职、从农村优秀人才中选拔村党支部书记、村干部考录乡镇公务员）。

3 党的十六大以来惠农政策的演变特征

党的十六大以来，我国的惠农政策的发展历程也是一个从量变到质变，与时俱进，适应国情，科学发展的过程。其中体现出以下3个方面的特点。

3.1 “三农”工作指导思想不断深化，政策理念深刻转变

党的十六大以来，党中央解决“三农”问题的指导思想和理论认识不断深化。从“把农业放在国民经济的首位”到“全党工作的重中之重”，从“两个趋向”的重要论断到“进入以工促农、以城带乡发展阶段”的论断，从“四大建设”“五项要求”到“农业综合生产能力明显提高”，从“坚持走中国特色农业现代化道路”到“在工业化、城鎮化深入发展中同步推进农业现代化”（三化同步），再到“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”（四化同步），从“扩大公共财政覆盖范围”到“实现城乡基本公共服务均等化”，从“五个统筹发展”到建设社会主义新农村及农村经济、政治、文化、社会和基层组织“五位一体”建设，再到“乡村振兴战略”。这些重要论断及指导思想不仅准确把握了我国社会主义建设的客观规律，体现了解放思想、实事求是、与时俱进的时代精神，同时也为我国“三农”工作的政策制定，制度创新发挥了巨大的指导作用[4]。

3.2 政策覆盖范围不断扩大，由促进农业生产向促进农业农村全面发展转变

1）保障粮食安全和提高农业综合生产能力是我国惠农政策的基本着力点。如种粮农民实施良种补贴、农机购置补贴、粮食直补和农资综合补贴；加强农业基础建设，支持农田水利建设、新增千亿斤粮食产能工程；促进农业科技进步，重点支持农业科研、农业技术推广、农业科技成果转化、农民科技技能培训；提高农产品质量安全和市场竞争力，支持农产品质量安全检测体系建设、农产品流通体系建设等政策。

2）逐步将支持农村教育、文化、医疗卫生事业发展纳入到政策范围。体现在国家免除农村义务教育学杂费、对农村贫困家庭学生免费提纲教科书并补助寄宿生活费、开展农村中小学危房改造、加强农村教师队伍建设；普及新型农村合作医疗制度、实施特困家庭医疗补助、支持农村医疗和卫生体系建设；支持广播电视村村通工程、村村通电话工程、农村电影放映工程、农家书屋工程等政策方面。

3.3 单纯支持农业农村经济社会发展向促进城乡统筹发展转变

党的十六大，特别是十七届三中全会之后，以胡锦涛同志为首的党中央坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想，提出建设社会主义新农村，确定了统筹城乡经济社会发展的基本方略，作出了我国进入到以工促农，以城带乡发展阶段的重要论断，为我国新时期做好“三农”工作指明了方向[5]。惠农政策在不断扩大支持范围的同时，促进城乡统筹发展成为新的着力点。一方面，所有的政策出发点都是把增加农民收入作为重要内容，逐步缩小城乡居民收入的差距。促进农民增收的政策既包括粮食直补，也包括间接减少农民生产生活成本的政策，如农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等。另一方面，努力实现城乡公共服务均等化。如率先在农村实行免费义务教育、建立健全资助家庭经济困难学生就学制度、建立农村地区最低生活保障制度、全面推开新型农村社会养老保险制度、改善农村生产生活条件，农村“六小”工程等。

参考文献：

[1] 张红宇.新形势下中国农业农村稳定发展的总体思路[J].南方农村，2009（2）：41.

[2] 朱光磊.中国的贫富差距与政府控制[M].上海：上海三联书店，2002.

[3] 巩前文.强农惠农政策解答[M].天津：天津科技翻译出版公司，2009.

[4] 邓大才.惠农政策要适时调整和优化[J].农村工作通讯，2010（13）：33.

[5] 宋洪远.“十一五”时期农业和农村政策回顾与评价[M].北京：中国农业出版社，2010.

（责任编辑：刘昀）