城市社区民族工作的治理探索

康家玮

摘 要：加强城市社区民族工作在于服务各族群众、夯实党在基层的执政基础，是民族团结、社区和谐、社会稳定的需要。当前，城市社区民族工作要完善以党政为中心、全社会参与的“共治”治理网络，增强城市社区民族工作的整体性与协同性，进一步创新城市社区民族工作的治理思路。

关键词：社会治理；城市社区；民族工作

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.01.015

[中图分类号]D633 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2018）01-0073-05

民族工作的重心在基层。社区是一个微观社会层面，也是一个最为基本的社会单元，是社会“末梢神经”和社会效应的真实反映。城市社区是城市经济转型、社会结构变化的一个缩影，是城市民族工作的重点和基点。城市社区民族工作是一项细致化、精细化、综合化的社会工作，涉及政治、经济、文化等各领域。用社会治理思维推进城市社区民族工作，能够实现政府治理与社会调节、社区居民自治与城市民族工作的良性互动。在我国国家治理体系建设进程中，社会治理秉持“以人民为中心”发展理念，治理重心逐步下沉到基层。2017年6月12日，中共中央、国务院颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》强调“促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”。党的十九大报告也提出“打造共建共治共享的社会治理格局”[1]，这给新时代社会治理机制创新发展指明了方向，也为城市社区民族工作提供了一种治理思路。

一、城市社区民族工作的发展过程

（一）城市社区多民族居住趋势明显

改革开放以来，我国城市化进程不断加快，城市化率由1978年的17.92%跃升至2017年的58.52%[2]，同时也带来了流动人口的逐年渐次增长。在1982年全国第三次人口普查时，全国流动人口仅为657万人[3]，到了2017年末达到2.44亿人[2]。其中，少数民族流动人口跨地域流动活跃，主要流向经济发达的东部地区或省会城市。据相关部门测算，近年来其规模约占全国流动人口的10%[4]。外来的少数民族人口逐渐改变了当地民族成分结构比例，在一些地方甚至超过了当地世居少数民族的数量。流入的少数民族多以家庭化迁入、从事行业复制性较强、整体劳动技能偏低，他们聚居或分散居住在城市各个社区中，与当地各族群众在教育、医疗、就业等社会公共资源方面产生了一定的竞争关系。这样，城市社区成为多民族族际交往交流交融的一个场域，能够帮助各民族群众进一步彼此了解，消除隔阂、增进友谊，有助于各民族的沟通和往来及创建民族团结的和谐社会环境。

（二）城市社区民族工作愈受重视

关于城市社区民族工作的表述较早见诸于1989年12月26日国家民政部颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中：多民族居住地区的居民委员会应有少数民族委员；教育居民相互帮助，相互尊重，加强民族团结；年满十八周岁的本居住地区居民，不分民族都有选举权和被选举权（依照法律被剥夺政治权利的人除外）。1993年8月29日，经国务院批准、国家民委颁布的《城市民族工作条例》也明确规定：少数民族聚居的街道办事处、服务少数民族生产生活的部门或单位，应配备一定的少数民族干部。此条例将城市民族工作下沉到街道层级，对基层单位的民族干部作出了政治安排，也奠定了我国城市民族工作的总体框架。进入新世纪以来，随着我国城镇化、工业化进程加快，民族分布格局发生了变化，城市少数民族人口不断增加，各民族交错居住在同一个城市社区成为普遍现象，城市社区民族工作面临着新任务。为此，国家民委、民政部颁布了《关于加强新形势下社区民族工作的意见》，要求加强社区民族工作，并对社区民族工作作出总体部署，明确重点任务，加强社区民族工作的组织领导。这为社区民族工作的开展提供了根本遵循、基本依据，指明了努力方向，极大地增强了做好社区民族工作的信心。为准确把握新形势下民族问题、民族工作的特点和规律，提高民族工作能力和水平，2014年召开的中央民族工作会议指出，要把着力点放在社区，推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境。2016年全国城市民族工作会议再次强调，强化社区建设，建立相互嵌入式的社会结构和社区环境。 可见，做好城市社区民族工作意义重大，是城市社会治理的重心所在。

二、城市社区民族工作的主要内容

城市社区居住人群来源多元化，多民族居住同一社区成为常见现象，城市社区民族工作是消除隔阂、打通民族间交往交流最后一公里的前沿阵地。目前，城市社区民族工作涉及面广，任务较为繁重（见表1）。

表1 城市社区民族工作主要内容、任务及目标

（一）民族团结宣传教育工作是密切联系各族群众的重要渠道

利用好各种宣传教育媒介，广泛介绍民族政策、涉及民族的法律法规，让社区群众了解、熟悉和掌握我国民族政策理论的新发展，善用法治方法解决民生诉求。通过各种宣传教育方式，广泛普及少数民族风俗习惯基本常识，深刻理解各民族共创中华历史渊源，增强对中华民族多元一体格局的认同，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝心聚力。

（二）民族团结进步创建活动是治理工作推手

自2010年中央宣传部、中央统战部、国家民委颁布《关于进一步开展民族团结进步创建活动的意见》以来，国家民委先后命名了六批全国民族团结进步创建示范区（单位），大量的全国民族团结示范城市社区涌现出来，起到了积极的示范带动作用。民族团结进步创建活动开展的成效，也成为衡量城市社区民族工作水平的一项重要指标。目前，全国绝大多数城市社区都把民族团结创建活动作为主要工作之一，重视程度不断提高，在一定程度上促进城市社区民族工作质量的进一步提升。

（三）为各族群众提供更好的民生服务是基础

改善民生是民族工作的脉络的体现[5]，城市社区民族工作的着眼点就是做好民生服务。城市社区拥有稳定的人口、相对独立的地理空间、一定的基础服务设施，满足城市社区各族群众不断增長的民生需求，是维系城市社区和谐、民族团结的基本保证。保障和改善城市社区民生，解决各族群众生活中的实际问题，也是顺应基层社会治理创新的内在要求。

（四）加强城市社区民族工作人才队伍建设是驱动力

城市社区居住着不同社会阶层和不同民族的群众，这给城市社区民族工作带来了新的任务、新的要求，特别是对城市社区人才队伍素质提出了时代要求。目前，城市社区民族工作两类人才的培养较为紧迫：一类是城市少数民族社区工作者，包括城市社区民族工作干部、少数民族专业技术人员；另一类是少数民族群众代表人士，包括少数民族群众骨干队伍、民族宗教界代表人士等。前者重在充实城市社区民族工作队伍，提升工作专业化水平；后者在于倾听社区少数民族群众的诉求和愿望，充分发挥少数民族代表人士在维护民族团结和社会稳定方面的特殊作用。

（五）正确处理和化解城市社区涉及民族因素的矛盾纠纷是关键

城市社区是城市社会的缩影，也是一些涉及民族因素矛盾滋生、扩大和蔓延的重要渠道，及早预防、积极控制和遏制矛盾性质的转化，需要完善城市社区矛盾预防疏导机制。设立预防预警机制屏障，是维护城市社区和諧稳定、各族居民安居乐业的安全阀，也是城市社区民族工作的关键点。

三、城市社区民族工作面临的治理困境

长期以来，城市世居少数民族群众形成了一个相对独立的社会空间，对外交流交往多局限于与生活工作有联系的范围内。由于社会、文化和历史等原因，进入城市的少数民族流动人口在劳动技能、教育文化、沟通交流和城市适应能力上有所欠缺，对就业、教育、医疗等公共资源的享有处于劣势位置。伴随我国经济发展进入新常态等一系列深刻变化，城市社区居民结构多元化产生了社区居民多样性需求，社会治理需要不同的参与方[6]。当前，城市社区民族工作还面临几个方面的治理困境。

（一）行政化思维仍旧占主导，治理主体单一化

受传统行政化思维影响，城市基层社会治理由街道办事处和居民委员会承担。居民委员会虽为基层群众性自治组织，但在实际工作中成为基层政府部门的延伸，同时也沿袭了行政化管理模式。城市社区民族工作也受此影响，治理过程陷入了行政思维困境。就工作内容而言，城市社区民族工作纷繁复杂，尤其涉及民族因素事务时要保持高度警觉性、敏感性，因此长期以来由党委政府全程管控。从治理主体上讲，单靠基层居民自治组织或基层政府，不能完全满足居民日益增长的民生服务需求。

（二）城市社区民族工作权责碎片化

城市社区是各民族交往交流交融的重要平台，也是城市社会组成的基本单位。从微观视角看，城市社区民族工作所做的是细致化、精细化、综合性很强的社会工作，与城市社区建设休戚相关。在城市社区民族工作运行过程中，党政部门各类层级职责同构，基层党政在机构设置、工作方式上保持与上级单位“一一对应”，涉及民族工作的职能被分割为条状。各部门“本位主义”意识较强，具体工作执行时各自为政，尚缺乏协作治理机制。街道办事处和居民委员会作为基层社会治理主要组织者，决定着社区各类事务的导向，然而城市社区社会组织力量薄弱或缺失，只能更多地由基层单位、政府处理好内外关系、开展工作。辖区企事业单位本应分担一部分社会责任，参与到城市社区民族工作中来，但辖区一些单位拥有雄厚的财力、物力及社会资源，行政级别或社会影响力高于基层政府，使得双方合作渠道不太畅通，无法充分借助有利资源条件，致使城市社区民族工作的资源、信息、服务呈现出碎片化状况。

（三）“管控”思路仍占主导

可以看到，现在的城市社区拥有居民服务类、兴趣类或互助类等社会组织，极大丰富了各族群众的生活需求，但其数量和规模却较为有限，与其他社会组织联系紧密度不高；辖区企事业单位参与城市社区民族工作的积极性不足，未能充分发挥在各自优势领域中的特殊作用。这些问题的出现，与社区民族工作思路密切相关。随着政府职能转型下沉，基层社区承接了大量行政性事务工作，城市社区民族工作也延续了“管控”思路。正是城市社区民族工作参与主体较为单一，单纯地用“管控”思路进行调节或管治，已经与中国经济社会的快速发展不相适应，难以应对未来更加复杂的、涉及民族因素的问题。

四、提升城市社区民族工作的治理能力

（一）完善以党政为中心、全社会参与的“共治”治理网络

做好民族工作关键在党。中国共产党在革命、建设、改革开放的各个时期，积累了大量而丰富的民族工作实践经验，形成了我国平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。历史证明，加强党对民族工作的领导，是维护民族团结、社会和谐的根本保证。民族宗教无小事，夯实党对城市社区民族工作领导力，确保能够总揽全局、协调各方。一是理顺基层政府涉及民族工作的“权责”关系，提高统筹治理能力。二是培育和扶持城市社区民间组织，注重各族居民意愿表达、集结，促进社区服务专业化、职业化人才队伍壮大。积极引导市场参与城市社区民生领域建设，以服务人民为导向，将城市发展成果惠及各族群众，保障各族群众的切身利益。三是将辖区单位、社会组织、群团组织等融入到城市社区民族工作体系中，充分发挥各方面优势，努力实现政府治理、社会调节和居民自治良性互动。

（二）增强城市社区民族工作的整体性与协同性

城市社区民族工作整体性是指把涉及基层各族群众生产、生活等诸多方面工作视作一个有机整体，不能简单等同于各类具体工作的机械叠加，而是要各个工作要素相互配合衔接，达到相互耦合、相互融洽的状态。城市社区民族工作协同性则强调，各个工作要素之间协调、合作形成聚合力，共同推动整体工作向前发展。协同性的结果使各个工作要素获益，整体工作进一步加强。城市社区民族工作就是整合事权事项，减少重叠性和低效率工作，提升高效治理的可行性，以灵活适应社会发展变化。一要树立全局观念。民族工作是一项全局性的工作，它融入到社会治理各个层面。做好城市社区民族工作要从基层社会治理着手，将民族工作与民生工作相结合。二要目标上加强协同性。城市社区民族工作目标是以国家民族方针政策为导向，维护和发展社会主义民族关系，所有的工作必须围绕这个核心开展。特别是在处理涉及民族因素的矛盾纠纷时，更需要调动全社会力量消除和化解。