地方政府债务风险评估及预警探析

何晴

随着地方债务规模的不断扩张，政府债务风险预警引起了广泛的关注。本文结合我国当地政府的债务现状及实际情况，并且基于政府综合财务报告改革，分别从借债、用债、偿债三个环节来选取预警指标，来构建一个科学合理的债务预警指标体系，以此为地方政府监溅和防控地方政府债务风险提供科学决策依据，力求将债务风险水平控制在合理的范围内，做到问题早发现，早解决。

地方政府债务

风险防范 预警指标

引言

自2008年爆发金融危机，世界各国的当地政府为了应对金融危机所带来的影响和波动，都纷纷调整本国的财政政策。而中国政府则投资4万亿来刺激内需，许多基础项目投资也在全国范围内相继展开。由于只有少数资金来源于中央财政，很大部分资金筹集是归于地方各级政府负责，因此，当地方政府的财政压力过大，收入不足，需要补充源源不断的资金需求时，地方政府则开始进行大规模的举债，债务规模迅速扩张，债务逾期率也偏高。

十八届三中全会中提出，要积极防范地方政府债务风险，并建立完善债务风险预警机制。要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。国务院于2014年10月颁布了《关于加强地方政府债务管理的意见》，明确要求积极防范政府债务风险，加强债务管理；2018年3月26日，财政部发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，要求合理确定各分地区地方政府债务限额；要健全地方政府债务预警机制，并加快政府债券的置换进度，严格监控和防范各环节债务风险。

地方政府债务现状

（1）我国地方政府债务内涵界定

新预算法正式实施以来，我国地方政府债务不包含地方融资平台举借的债务，融资平台的债务以及各地方的国有企业的债务都是由企业自身偿还，不再属于政府的责任。地方政府债务是指各级政府通过法律、契约等形式举借的债务，如政府贷款、政府债券等。

（2）地方政府债务的规模

我国地方政府债务的规模不断扩张，结构也较为复杂，并且地方政府债务的逾期率偏高。按照我国预算法的规定，政府债务范围包括中央财政国债、地方财政的债券和截至经过清理甄别认定2014年末存量的政府债务。据则政局统计，相较于2017年，我国在2018年1月至5月发行地方债的节奏相对滞后，截至五月，全国发行了8766亿元的地方政府债券，包括8595亿元的置换债，以及171亿元的新增地方债务。2017年，我国中央政府的国债余额为13.5万亿元左有，地方政府的债务余额为16.47万亿元，而非债券形式的地方政府存量债务为1.73万亿元。

（3）我国地方政府债务风险的成因

一是，地方政府债务规模扩张，超过地方财政的承受能力。地方政府与企业举债都要将债务规模控制在可承受的范围内，与经济发展水平相匹配。借债要适度，否则会加重财政负担，导致债务危机。二是，违约风险严重。今年来各地纷纷出现频繁的债务违约事件，各种手段的违规举债，加重了地方债务风险，引起了当地政府的高度关注与警惕。政府的巨额债务会影响其在公众心中的公信力。三是，项目投资管理不到位。由于地方融资平台治理结构的不规范，责权不明晰，在建设环节任意扩大投资的规模，实际造价过高，超预算、超标准，往往会出现投资项目的成本不能及时收回的现象，给财政造成很大的负担。

地方政府债务风险防范与预警体系的建立

（1）选取地方政府债务预警指标及风险评估 本文考虑到部分指标目前尚未有公认的标准，则结合国际标准以及发达国家的经验，并结合中国自身的实际情况和权威部门公布的标准，从债务的“借、用、还”三环节选取9个预警指标，并给了相应的风险区间（如表1）。

结论与建议

目前我国地方政府债务风险属安全可控范围，但在经济全球化的背景下，我们应当以全球化的视角与战略眼光，积极防范化解地方政府债务风险。各级地方政府部门，应各司其职，齐抓共管。应积极贯彻落实十九大会议精神，完善市场约束机制，切实有效防范中长期外债风险和地方债务风险。通过上述分析，并基于政府综合财务报告改革，构建科学合理的地方政府债务风险预体系，从借、用、偿三各环节，综合分析评价地方政府的负债率、债务逾期率、流动比率等指标，将债务风险控制在合理的范围内。

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