浅析城市治理中的公民参与问题

王志睿

提升中国城市治理水平是目前新型城镇化进程中的重大理论与现实问题。提升城市治理水平离不开有效的政府治理，而有效的政府治理离不开有效的公民参与。

城市治理中公众参与主体的界定与分类

改革开放以来，中国政府为了全面实现现代化，大力推动城市化进程。一方面，原有城市的规模和功能在不断扩张，另一方面，新型城市的发展速度十分惊人。城市化当然少不了城市建设，但城市建设显然不是城市化的全部。城市化不应该仅仅是物质条件上的现代化，更应该是治理上的现代化，所以公众参与便是城市治理现代化的题中应有之义，研究城市治理也就自然需要明确公众参与主体。南昌大学的肖萍、卢群教授认为“公众”是城市多元治理的主体之一，“公众参与”是实现城市多元治理的一种制度，并將参与我国政府主导的城市治理的公众界定为除国家党政机关及其公务员和法律授予行政职权的个人或组织、私人企业及其代表以外，利益受政府项目影响的人群，或者利益虽不受项目影响，但对此表示积极关注的人群。基于这个定义，公众参与主体涉及“利益相关人”“利益关系人”和“一般社会公众”之间的关系，以及专家是否应当属于“公众”的范畴问题。由于“利益关系人”属于“利益相关人”的子概念，且如密尔所言“一般来说，凡办理一项事业或决定怎样来办和由谁来办那项事业，最适宜的人莫若在那项事业上有切身利害关系的人”，“公众”所涵的一般社会公众、利害相关人、利害关系人都应当被给予充分的参与决策和执行的权利。

城市治理中公众参与方式的探究与评述

参与方式的选择与适用对公众参与的广度和深度有直接的影响。目前，我国法律仅对必须适用听证程序（如价格听证）或座谈会等参与方式进行了规定，并未对参与方式的使用事项及其类型作具体的规定，所以在方式的选择和适用上，政府有绝对的自由裁量权。

卢群与肖萍教授以公众参与政府特许经营的PPP项目为例，指出在我国城市治理过程中，根据不同参与方式的特点，参与pPP项目决策或执行较为合适的方式有：

（1）听证会

听证会制度在某种程度上能够保障行政活动的科学性、民主性，保障利害关系人的权利，并对行政活动进行监督。听证程序是的核心，相比于其他参与方式更具有程序规范性，并且法律规定必须将听证会的意见作为决策的参考，而且听证会的参与主体集中在党政机关、事业单位或者有一定社会地位的人士，利害关系人极少能够参与听证会，即使参与其中也是人微言轻。可见，听证会更为适用于行政效率和行政成本要求较高的事项，例如，政府特许经营的垃圾焚烧发电厂的建设规划听证。

（2）座淡会和论证会

座谈会主要是听取参加人（主要是有直接利害关系的普通公众）的观点意见，促进政府与公民之间的沟通，比较适用于需要提升公民对政府和行政决策有认同感的参与事项。论证会具有专业性、科学性、客观性的要求，参与主体限定于相关领域的专家学者，适用于具有高度专业技术要求的参与事项。

（3）公开征集意见

这是政府机关公开向社会公众征集相关事项的意见和建议，参考其中最具合理性内容的一种公众参与方式总体而言，公开征集意见的方式能够较为广泛地收集公众的意见，但是网络意见发表较为开放，有效言论较难迅速从海量的信息中甄别出来，可能因信息较为零散而难以聚焦关键问题。

以上三类参与方式各有优缺，适合参与的事项也有所交叉，在实际生活中，公众参与方式的选择还应该根据针对事项、参与主体类型、参与权限等因素来进行权宜。

国外城市治理中公众参与的特点与经验

（1）新加坡城市治理中公众参与的特点与经验

新加坡是个城市国家，它的国家治理也就是城市治理。新加坡的城市治理相当完善，其重要特点之一就是公民的广泛参与。

首先，新加坡保障公民参与城市治理的组织结构相当完善，并未公众的全称参与提供了制度框架，从其组成部门来看，新加坡的城市管理部门包括公同及康乐局、市镇理事会、环境卫生局等，各部门分工明确，责任清晰。以公民参与城市治理资金的经营管理为例，新加坡规定，城市治理资金由市镇理事会具体负责运营管理，但市镇理事会的重大决策与日常管理都必须有公众参与，这就使得资金的投向不是完全由政府与专家决定，一定程度上实现了公众利益与城市治理目标的结合，从而保证城市管理资金运营高效合理的同时，使得各方利益达到统一协调。

总的说来，新加坡公民广泛参与到城市生活、城镇管理、环境卫生等各方面的决策和执行之中，其成功经验主要有：

1.建管分离，权界分明

新加坡规定，因城市规划、建设与管理特点不同，领域不同，因此应由不同的部门来承担。各部门相互分离，权责明确，各司其职，互不干涉。

2.完善机制，有效沟通

新加坡公民参与城市治理方面的另一重要经验是建立和完善沟通机制和平台，畅通沟通渠道，实现有效沟通。一是城市管理部门内部机构之间的沟通，二是城市管理部门和机构与相关单位和个人之间的沟通，尤其是城市管理部门与民众的沟通。

3.重视法制，严格执法

新加坡可以说是“全面立法”。完备的法律制度也成为公民有效参与城市治理的重要保障和基础。

4.队伍高质，广泛参与

新加坡拥有一支高素质的法纪执行和监督稽查队伍，这些执法人员都经过严格的筛选和执法培训，既做到有法必依，也能够执法必严。新加坡的城市治理还有赖于广泛的、遍及社会各阶层的群众性的参与与监督，既包括国会议员，也包括社区领袖，而更多的则是普通民众。

（2）国外公民参与城市治理的基本特点

中国社会科学院政治学研究所副研究院孙彩虹博士在“国外公敏参与城市治理的案例与借鉴价值”一文中总结出国外公民参与城市治理的基本特点有：一是，公民参与城市治理有城市政府的引导；二是，公民参与城市治理具有广度、深度和完整链条；三是，公民参与由法律基础和制度保障；四是，公民参与手段不断现代化。

（3）英国城市复兴中的“政策悖论”

英国采取社区赋权的政策来提高公众参与城市治理的积极性与效果，社区赋权在城市复兴中发挥了不可替代的重要作用，但也不是灵丹妙药。这是因为正如政府为了解决经济危机而采取的改革措施常常产生新的问题一样，在城市复兴政策实施过程中，最初赋权于社区、自下而上的参与设想也在一定程度上成为少数人操纵的项目。

中国城市治理中公众参与的不足与展望

（l）公众参与效力方面

要想公众参与高效的实现，一是，要对基于明确的行政目的对参与效力进行界定，于我国实践而言，还可细分为以下四类：其一，以科普宣传教育为目的，公众被动接受即可；其二，以收集公众对参与事项的反馈信息为目的，公众参与即可；其三，以与公众就参与事项进行协商互动，共同决策或者获得公众对政府的决策支持为目的，行政机构仍保留最终决定权；其四，以实现公众主导自主决策为目的。二是，要保障公众参与主体的理想数量与代表性，主要从以下三个方面进行考虑：其一，职业构成，其二，产生方式，其三，利害关系人的范围。三是，在保留政府的决策或执行的最终决定权的前提下，公众参与主体具备代表性和公众参与效力等级划分不足以保障参与效力，必须对参与效力予以法律的强制保障。四是，还需要对政府的违法行为和公众滥用参与权利实施的违法行为进行追责，这是对公众参与过程和效力的保障。

（2）我国城市治理中公民参与现状与问题

我国公民参与城市治理的制度和机制建设，甚至包括城市治理观念、政治与社会环境建设仍然存在诸多问题，如；一是，公民参与的法制化程度不高；二是，公民参与的角色定位单一，主要是限定为城市决策信息的提供者或城市公共服务的消费者；三是，公民参与的形式主义严重；四是，公民参与的领域不平衡。

（3）中国城市治理公民参与问题之展望

1.发展公民参与应坚持以公民为中心的理念和原则，正确认识公民参与

在推进公民治理的实践中，要改变以政府为中心的现状，城市政府应坚持的理念必须是以公民为中心或者公民导向，突出公民主体地位。人民是推动历史前进的原动力，只有以公民为中心，才能避免公民参与流于形式，真正把公民放到行政决策议程的中心来，更好地为广大的人民群众服务。此外，还要坚持以人为本与合作的理念，坚持公民参与过程中的协商。

2.培养现代公民素质

作为参与城市治理的现代公民，必须具备一些基本的素质。首先必须具备参与治理的意愿和必要的参与能力。培养公民城市治理的意愿，首要的是要消除他们的政治与社会冷漠，培养他们的社会责任感和现代公民权利意识，同时让他们真切感受到参与的真实性和利益相关性。

3.建設现代公民社会

公民参与的前提是公民社会的完善和成熟，提供公民人格前提，营造公民参与的社会环境和社会组织基础，要求加强非政府性、非盈利性社会组织的建设。这既需要有完善的社团立法，也需要有提供社会组织参与的渠道和平台，以及提升社会组织参与功能的有效机制，为公众参与城市治理营造必要的社会环境。对于政府来说，只有适当放松社会管制，促进社会的自组织化程度和社会的自治能力，才能真正推动现代公民社会建设，为公民参与城市治理提供可能。美国公众参与的组织机构有很多种，既有政府安排的，也有民间组织的各种委员会。只有创造了组织条件，并且延伸和拓宽公民参与的链条和领域才能让城市治理中的公民参与真正发挥作用。

4.健全公民参与制度

实现城市治理中公民的有效参与，重要保障就是建立健全公民参与制度，将公民参与体系化、法制化，通过完善的制度和法规确保公众在城市治理中全过程和全方面参与。如将公众的知情权、参与决策权、监督权、舆论权、结社权、司法救济权等进一步立法细化并形成体系，以构成完整的公众参与权，并在程序上互相呼应和支撑，同时之以切实可行的、具有可操作性的机制建设，使公众参与有章可循，行之有效。为保证公民参与的贯彻落实，公民参与制度必须具有法律的刚性，规定相应的法律责任，建立违反公民参与权的司法审查和救济制度。这就要求政府转变城市治理的思路和模式，提高决策的透明度，扩大城市治理的主体范围，主动自觉地为民众参与城市治理提供可行路径与必要平台；畅通沟通渠道，使民智得以充分发挥和利用，民意得到充分表达和尊重，真正实现城市治理的科学化、民主化，推动城市经济、社会全面、协调和可持续发展。同时，要为公民参与提供完善的法律基础。对于已有法律中关于公民参与的条款进行细化和可操作化，设计专门的公民参与政府管理法，从主体、程序、制度和范围等多层面来规定，为公民参与城市政府治理提供较为全面的法律法规基础。

5.借鉴和运用公民参与的技术与策略

参与形式应该简单透明、结果要公开，主义使用普通公众易理解的日常语言，避免过于书面化、术语化、专业化的陈述。每一次参与都应根据具体情况和实际需要进行设计，不能用同一套模式应对所有场合。整个公众参与过程都应当用文件形式正式记录，包括在过程中的意见和最终结果，还要向公众进行反馈或回复。

6.我国城市治理中的公民参与“现路艰辛，前景依明”

尽管我国目前的城市治理水平以及公民参与效力较发达国家还有较大差距，但反窥中国城市建设、规划、治理进程以及英国“社区赋权”所发生的“政策悖论”情况，我们有理由相信中国城市治理中的公民参与问题会得到进一步的妥善解决，西方城市治理的经验可以借鉴，但不宜盲目崇拜或照搬。英国城市复兴中社区赋权的政策悖论说明西方民主政治体制存在着自身无法克服的弊端。相对于西方民主政治体制，中国特色社会主义民主政治更加有利于促进与保证城市治理中的公民参与。我们应坚持道路自信、理论自信和制度自信，探索符合中国国情的城市治理与公民参与的有效途径与方法。只有立足于社会主义民主政治的实际条件，才能增强城市公共事务中的公民参与实效，促进我国城市治理体系和政府治理能力的现代化。

[1]韦如梅，城市治理中的公民参与：新加坡经验的中国借鉴.湖北社会科学，2014（08）：第51-54页.

[2]肖萍与卢群，城市治理过程中公众参与问题研究一一以政府特许经营PPP项目为对象.南昌大学学报（人文社会科学版），2016（06）：第89-94页.

[3]孙彩红，国外公民参与城市治理的案例与借鉴价值.中共天津市委党校学报，2016（01）：第65-71页.

[4]周晨虹，英国城市复兴中社区赋权的“政策悖论”及其借鉴.城市发展研究，2014（10）：第92-97+106页.