中国税式支出及其管理研究

梁淑芳

税式支出作为以税收形式实现的政府财政支出，是税收制度中政策性非常强的一部分内容。当前，西方发达国家建立了相对完善的税武支出管理制度，而我国对税武支出研究的没有给予关注，至今也未能建立起税式支出预算管理制度。本文拟借鉴国外税式支出理论与管理实践经验基础上，对我国税武支出管理存在问题进行分析并就我国税武支出管理制度的建立与优化提出设想。

税式支出 税收优惠

税式支出管理 预算管理

税式支出基本理论

税式支出是政府为了实现一定的政治、经济、社会目的，在法定基准纳税义务的基础上，通过对基准税制的背离，对一部分负有纳税义务的组织和个人给予优惠安排，以免除或减少其一部分税收。它有四个方面的基本特征：非财政政策目标；是对基准税制的一种偏离，其结果造成政府减收；可与预算直接支出相互替代；受益的纳税人是有限的。主要形式：一是，税收豁免二是，税收抵免。三是，税前扣除。四是，优惠税率。五是，优惠退税。六是，延期纳税。七是，盈亏互抵。八是，加速折旧。

从税收发展历程看，税式支出这一概念真正起源于美国。1968年，美国首次提出了税式支出概念，并将其运用于财政预算分析，公布了美国的第一个税式支出预算。此后，奥地利、意大利、荷兰、法国、英国、等西方发达国家相继都建立了相对比较完善的税式支出管理制度。

国外税式支出管理的经验

（1）美国：美国的税式支出预算是一种技术性分析。美国财政部对税式支出预算同时采用两个基准，即规范基准和参考基准，并根据两种基准进行估算，预计采用过三种方式：收入放弃法、收入收益法、等额支出法。另外，美国税式支出管理的特点还表现在：一是，税式支出制度比较完善，税式支出涉及范围广，手段丰富，包括了扣除、抵免、免税、递延等直接或间接的主要税式支出方式，具体预测上分税种按不同的预算功能进行分析、汇总。二是，税收征管信息化程度高，纳税人识别代码是税收征管工作的基础，纳税人在具体缴纳税款时，可以使用支票或联邦税款电子付款系统纳税。财政部国税局可以通过与银行联网，可以比较迅速地得到有关数据。三是，美国对税式支出实行全面的预算管理，即对各种税式支出项目严格规定统一的税式支出账户，按年度定期编报，连同主要的税式支出成本的估价，附于年度预算报表之后，将税式支出预算直接纳入预算管理，作为预算报告的一部分。

（2）德国：德国联邦政府将税式支出管理制度建立在对税收优惠措施分析和税收优惠实施效果总结的基础之上，并注重税式支出与财政补贴的搭配使用，以便更好地保证支出效率。主要措施及特色主要有：一是，对税式支出实行重点项目的预算控制，这种税式支出报告不是国家预算报告的组成部分，不需要议会审议批准，只作为预算法案的参考和说明。二是，德国联邦政府每两年向联邦会议报告一次联邦政府财政补贴和税收优惠情况。三是，鉴于财政补贴加重了政府财政负担，进而限制了国家资金对其他方面的投入，并最终以税收形式加重企业和居民的负担。因此，财政补贴不断呈削减之势。

我国现行税式支出管理现状与问题分析

税式支出在我国早已存在。税式支出也是随着经济体制与税收制度的发展变化而变化，我国现行税式支出管理办法是在1994年税制全面改革基础上建立起来的，并具有自己鲜明的特点：一是税种仍以流转税与所得税为主；二是税式支出范围有所所缩小，扶持重点逐步明确；三是形式逐步呈现多样化，但仍以直接优惠为主；四是管理权限进一步集中于中央；五是税式支出规模失控在一定程度得到扭转，税收收入增长较快。

目前，我国税式支出在发挥积极作用的同时还存在一系列问题亟待解决。主要体现以下几个方面：一是，税式支出没有纳入预算管理，政策法制建设不健二是，税式支出的优惠过多过滥，方式单一，政策效果模糊。三是，税式支出政策制定的不明确造成执行的随意性。除了上述列举的三点以外我国目前的税式支出管理可能还存在着的基础工作不够扎实，税式支出管理技术手段落后、缺乏时效观念、税收公平性不强，避、偷、逃税现象严重、缺乏成本效益分析等一系列的问题。

政策建议

（1）提高对税式支出本质的认识，将其纳入政府财政支出范畴

税式支出在本质上是属于特殊的财政支出范畴，将税式支出列入政府的财政支出系列，按照管理财政支出的方式予以量化和监督，是科学合理地管理税式支出的有效途径。既可以提高税收优惠政策的效率，也有利于完善政府的财政预算制度。

（2）科学合理界定税式支出范围

考虑到目前我国税制还不够完善、管理水平不高的情况，我国税式支出管理制度建设应遵循合理可行的原则，税式支出的重点应当是那些市场机制作用不大或者失灵的领域。首先，要规范税式支出税种范围。其次，优化税式支出方式范围。再次，明确税式支出的政策范围。

（3）完善税式支出的立法，加强税式支出的法制化和规范化。

建议我国立法机关尽快制定统一的《税式支出法》，并完善相关的法律、法规体系。《税式支出法》应该对税式支出的适用范围、管理权限、具体措施、内容、办法、审批程序、享受税式支出的权利和义务以及《税式支出法》与其他相关法律法规的相互衔接问题做出明确规定。

（4）建立完善的统计制度：考虑我国的税收管理和统计技术水平，我国目前宜选用收入放弃法。

（5）税式支出管理模式应系统化、规范化

税式支出管理存在着不同的发展阶段，鉴于目前我国的财税管理水平及缺乏高效的现代化处理系统和技术，我国的税式支出管理模式應由易到难、由简到繁、逐步规范。最终将其纳入法制化、规范化的轨道。

[1]余益伟，张民.美国福利性税式支出的作用及启示[J].税务研究，2017.（05）：87-90.