基于PPP模式下养老机构运营绩效评价机制研究及实践应用

叶潇潇

本文在分析中国人口老龄化现状和中魯养老服务现状的基础上，结合当下：中国政府和社会资本合作模式（PPP模式）的发展进程以及养老机构的建设运营情况，讨论PPP模式下养老机构建设后的运营方式与发展前景，构建标准的运营管理通用架构，结合实际情况，嵌入优化后的养老机转运营平衡计分卡，形成完善的PPP模式养老机祷运营绩效评价体系，形成合理有效养老机袍运营绩效评价机制，使得PPP模式下第三方评价规范化，有利于政府设立科学的补偿机制，并决PPP模式下养老机构运营实际问题，对中国养老机构与经济的发展具有重要的意义。

PPP模式 养老机构 绩效评价

引言

（1）人口老龄化及养老服务的现状

我国已进入人口老龄化阶段，《2017-2022年中国人口老龄化市场研究及发展趋势研究报告》中指出，2016年中国总人口数量超过13.6亿人次，其中六十周岁以上人口达到2.1亿人次，五年后中国人口将步入快速老化期，随着老龄化速度加快，老年群体健康养老服务需求趋势越来越显著，然而目前相对匮乏的养老服务资源以及相对落后的服务体系远远不能满足老年群体日益增长的诉求，加强养老机构的建设，增加养老服务资源供给，健全养老服务体系，是社会各界普遍关注的重大民生问题，是积极应对人口老龄化的长久之计，是我国经济发展新常态下重要的经济增长点。

在这样的大环境下，国务院印发《十三五国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（国发[2017] 13号），国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发[2016]91号）以及民政部国家标准委关于印发《养老服务标准体系建设指南》（民发[2017]145号）等，从宏观层面加强养老体系规划，同时降低准入门槛，引导社会资本进入养老服务业，以加快推进养老服务业的发展，有利于满足人民群众日益增长的多层次、多样化健康养老服务需求，有利于充分调动社会资本资源、提升社会资本活力，有利于扩大内需、拉动消费、增加就业，有利于推动经济持续健康发展和社会和谐稳定，对稳增长、促改革、调结构、惠民生和全面建成小康社会具有重要意义。

（2） PPP模式的推进与发展

PPP（ Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，在建设公共基础设施过程中，这种项目融资模式能够拉动沉淀的社会资本参与公共基础设施的建设，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，实现互利共赢，共同发展。

改革创新是经济社会发展的不竭动力，也是实现可持续发展的重要途径。2013年底以来，按照党中央、国务院部署，财政部积极会同有关部门，在公共服务领域大力推广PPP模式，探索符合我国实际的PPP发展路径。国务院《关于仓撕重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014] 60号）提出，应当推广政府和社会资本合作（ PPP）模式，认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金用于重点领域建设。这在继承、创新、改革的基础上，赋予PPP事业新的内涵、新的使命，开创了PPP助力經济社会发展的新局面。

2016年中国人民银行、民政部、银监会、证监会、保监会联合印发了《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》，以进一步创新金融产品和服务，促进养老服务业加快发展，支持供给侧结构性改革，支持各地采取政府和社会资本合作（ PPP）模式建设或发展养老机构，鼓励银行、证券等金融机构创新适合PPP项目的融资机制，为社会资本投资参与养老服务业提供融资支持，积极探索与政府购买基本健康养老服务配套的金融支持模式。2017年，PPP改革深入贯彻落实十九大精神，贯彻新发展理念，积极推进供给侧结构性改革，规范管理，防控风险，达到了稳中求进的效果。截至2017年12月末，全国PPP综合信息平台管理库项目7，137个、投资额10.8万亿元，同比净增项目2，864个、投资额4.0万亿元。

PPP模式与养老机构建设运营相结合契合了国家现阶段发展理念，加强政府引导，市场驱动，发挥政府在制定规划、出台政策、引导投入、规范市场、营造环境等方面的引导作用，统筹各方资源，推动形成互利共赢的发展格局。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，营造平等参与、公平竞争的市场环境，调动社会力量的积极性和创造性。

PPP养老项目绩效评价现状

对于许多已经交付的基础设施项目，存在管理模式不规范、资源利用不合理、运营效率不高效等问题，极大地限制了政府与私人机构在项目上所能获得的经济效益与社会效益，投资回报率也难以有所起色。

导致这一现象的最主要原因是当前绩效评价机制不够健全，没有统一的标准，在判定运营成效时大多是根据历史主观经验，人为因素过多，使得评价不规范，整体运作松散。为了能够科学合理地反映项目目标的实现成果，确保项目结果令人满意，最重要的是进行事前设计、事中控制和事后反馈，来保证项目按照计划进行，即可以通过采取事前设计评价方案以规范体系，事中进行指标采集与测算以及时纠正，事后进行反馈与改进以优化运营。

通过对项目绩效全过程的动态评价来测量项目的实施具体情况，建立健全PPP项目交付后的绩效评价机制，形成合理的规范体系，以规范管理模式，实现资源的有效利用以及提升项目整体运营效率，达到经济效益与社会效益最大化。

设计通用架构

PPP模式下养老机构建设运营管理涉及多方利益主体，包括政府部门、私人机构、养老机构、顾客及第三方机构。健全的绩效体系的建立的前提是对整个项目运作模式及关联方情况有全面的了解，因此，综合学术上的研究成果与实践应用下PPP模式在养老机构中的运营情况，本文设计了PPP模式下养老机构运营的通用架构，具体如下图所示：

从通用架构中可以看到，国务院与财政部对政府和社会资本合作项目起着顶层设计与引导作用，推进项目的立项与后期的监管。政府部门与私人机构则形成有机关联方，在养老项目中，政府部门重点进行监督管理，实施质量监管、价格监管与绩效评价。私人机构则主要发挥资本运作的作用，进行投资建设、风险控制和绩效评价。建设经营的养老机构则由承包商或私人机构提供管理、运营、服务与资金，实现项目的整体运作。养老机构的主要受众群体即在机构内生活的顾客（老年人），通过服务体验形成反馈与评价。第三方机构涉及法律、会计、评估等，作为独立个体对项目进行跟进与监督，在同各方协商的过程中提供方案设计、管理咨询、法律咨询与财务咨询等专业咨询服务或各项咨询兼具的综合咨询服务。

绩效评价体系

通过上述通用架构，可以看到如若要建立养老机构运营绩效综合评价体系，不仅包括养老机构的基础服务对象，还需考虑利益各方，基于通用架构建立，本文利用优化的平衡计分卡，综合评价养老机构运营绩效。优化的平衡记分卡从五个维度衡量项目绩效，包括环境特征、财务能力评价、项目控制与管理、利益方满意度、创新与成长性等，在一级维度的基础上分化出二级评价指标，二级评价指标项下再设立可落实的明细三级衡量指标。

（1）项目环境特征。PPP模式下养老机构运营需要考虑外部环境和内部环境，其中，外部环境包括政治环境、法律经济、经济环境等，内部环境则需要考虑双方达成的相互承诺和责任分担、项目的设计及建造复杂程度以及发起人项目经验等。政治、法律、经济环境的好坏直接关系到项目的设立与进展。双方达成的相互承诺和责任分担涉及到私人机构和政府部门的风险和责任分担机制、共享和转移机制等。项目的设计及建造复杂程度影响到项目最终的运营模式，进而影响项目的运营成本。最后，发起人的项目经验体现其专业胜任能力，将对项目最终质量造成一定影响。

（2）财务能力评价。养老机构运营过程中成本和收益的考核是财务能力评价的关键，是利益各方可获取的最客观数据，包括盈利能力、偿债能力、营运能力和发展能力等，盈利能力和偿债能力直接影响当前阶段的项目评价营运能力和发展能力则考虑项目长期的效益，同时考虑短期指标和长期指标作为财务能力的主要评价要素，有利于客观评价项目财务状况和经营成果。

（3）项目内部控制管理。PPP项目还需要进行过程运营管理与监督管理，即不仅仅考虑事后指标，还要从事前、事中进行内部控制管理，包括安全措施与管理、风险管理、质量管理以及服务保障。养老机构尤其要注重安全事故发生次数的控制，通过设备与环境的人性化设置，老化设备的及时更新以及运营过程监督等，合理规避风险，同时也注重服务人员的沟通态度与效率，设立评价指标进行规制，以增强项目体验。

（4）利益方满意度。利益方涉及到政府部门、顾客、社会公众和私营部门，以综合考虑多方利益，养老机构PPP项目评价不仅要注重财务指标是否达标，也要关注人群的诉求，从主观角度补充获取对项目的评价，有利于提升项目的服务质量，扩大项目社会效益。

（5）创新与成长性。创新与成长性包括环境效益、社会效益、人力资本和运营创新。项目需要考虑对环境的可持续发展，合理利用环境资源，同时考虑社会公众评价，而服务员工的培训投入以及服务和管理技术的创新将增强项目的整体效益。

意义

本文通过对养老机构建设后的运营绩效评价机制进行研究，结合项目的特点制定评价指标，帮助政府部门采用科学合理的方式对PPP模式下养老机构建设后运营的环境、财务能力、内控管理和成长性等方面进行公平公正地评价。

（1）完善绩效评价机制

公共资源管理是否合理的合理與否需要有科学系统的绩效评价指标来评定，以达到对公共资源管理的有效监督。我国在PPP模式应用到养老机构建设的绩效评价机制尚不成熟，在维度和指标方面需要进一步深化与完善。本文的研究成果可以帮助完善对养老机构建设的绩效评价机制，有助于政府对项目建设成果的全面、科学的认识，具有较强的理论意义。

（2）提供收益评价体系

PPP项目注重物有所值，是否体现出物有所值需要结合公共服务需求、责任风险、支付与融资形式等要素进行分析，形成全面的评价体系。当下PPP模式下养老机构建设运营收益情况评价还处于不断完善的过程中，本文可以提供一套科学有效的收益评价体系，通过细化的衡量指标，帮助判断参与各方是否在项目中获得最大收益，具有较强的现实意义。

（3）有效控制风险

风险防范是项目正常运行的必要条件，根据对评价结果的反馈，制订符合项目发展的计划，通过事前设计、事中控制和事后反馈，综合评价项目绩效，对项目的运营过程中可能存在的风险进行预估与控制，并根据此制订适配的风险应对方案，在项目的事前、事中与事后全程有效控制风险。使项目运营的安排、进度、质量、成本各个方面都得到监督与控制，确保项目运营过程中可以有效规避风险，实现利益最大化，最终达到多方共赢。

（4）为相关政策的制定提供参考

我国针对PPP项目的法规和政策仍在制定与改进过程中，本文完善了目前国内对PPP模式下养老机构运营绩效评价机制的理论研究，丰富了目前学术界的理论成果，为国家制定PPP相关操作性规范和相关政策提供了参考，进而完善法规和政策，形成规范的政策法规体制。

风险

（1）PPP项目普遍具有运营周期长、财务成本高、不确定风险大等特点，虽然本文已对评价机制规范化，但作为全新绩效评价领域，项目绩效评价面临诸多不确定因素，且其适用性还并没有实际案例进行检验，需要注意在具体应用过程中综合考虑特殊因素，具体问题具体分析，以应对有可能面临的不确定风险，并及时进行绩效评价模型的调整与完善。

（2）目前我国关于PPP项目的扶持政策在持续出台与更进，然而与之配套的法律法规还有待完善，相关法律保障体系不健全有可能对项目的实施和落地造成影响，甚至导致一些项目出现失败和终止，进而带来负面效应。同时，除了私人机构，政府也存在一定的违约风险，一旦发生则有可能影响到对项目运营期间的评价。

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