德国银行监管的变迁及启示

韩宪 汤涓涓

内容过去数年在全球蔓延的金融危机，凸显出建立稳健规范的银行监管体制的必要性和紧迫性。德国银行监管值得捅有相似金融结构的我国学习借鉴。本文首先阐述了德国银行监管体制的起源和发展，随后探讨了其对我国银行监管体制发展的启示。

德国 银行监管 历史变迁 启示

研究背景及意义

德国金融体制早已与美国金融体制一样，成为学术界认可的成功范式，并且被其他国家争先效仿。而成功的金融体制与有效的银行监管密不可分，考虑到中国金融体制与德国的相似之处，包括都以间接融资为主导、趋于混业经营模式等。研究德国银行监管成功的原因，对建立符合我国金融发展水平的银行监管体系有重要意义。

德国银行业监管的历史变迁

（1）1962年前德国早期银行业监管

德国银行监管伴随着银行业变化而演进。德国特殊的历史塑造了独特的银行发展和监管模式。德国资本主义起步晚，工业革命时，由于工业自有资本低、证券市场发育不良，资本积累只能依赖银行。德国统一后，整个德意志都广泛推广股份公司制度，但公司的资本来源于银行的股票认购。产融结合使德国在短短的几十年时间里跃升为仅次于美国的第二大工业强国。

银行监管相伴而生。政府出台1896年《证券交易法》、1901年《信贷法》和《保险监管法》等法案。大萧条后，德国政府并未实施严格的分业监管制度，而是更加注重全国性、统一的金融监管，并于1934年颁布首部银行监管法《德国银行经营法案》，标志着统一的银行监管体系的建立。

二战时后政府进行金融改革，具体做法包括：（1）货币改革，使用新马克替换帝国马克。（2）初步建立统一、独立的中央银行体系。至50年代初，政府管理逐渐放松，同时先后颁布《德意志联邦银行法》（1957）、《德意志银行法》（1961）等法案，使德国在战后迅速建立了一整套比较健全的金融体系，为德国战后经济的恢复和发展奠定了良好的基础。

（2）1962-2002年德国分业监管体系中的银行业监管

德国从1962年开始从联邦级别建立分业监管体系，最先建立的金融监管便是银行业。在1962年《银行法》颁布的同时，德国成立银行监督局。在这之后，联邦保险监督局和证券业监管局也相继建立起来，形成了对银行、保险、证券行业在联邦级别的统一监管。

其中，银行监管局是德国第一个独立的金融监管机构，隶属于财政部。其主要监管对象是德国银行业三大支柱：私人银行、公法性质银行、合作银行。根据《信贷法》，银监局的首要任务是保护存款人的合法权益，维持金融机构的稳定。《信贷法》还明确了银监局和德意志联邦银行的职责划分。二者各自行使自己的监管职责的同时，也通过相互合作密切执行监管职责。联邦银行监管局更加侧重宏观金融市场，而联邦银行则更加注重对微观金融机构的监管，两者分工明确相互协调，共同承担监管职责。

（3）2002-2008年德国混业监管体系中的银行业监管

2002年4月22日，德国颁布了《金融监管一体化法案》，将原先的联邦银行监管局、联邦证券监管局、联邦保险监管局三局合并为联邦金融监管局，对德国金融业进行统一监管，标志着德国由分业监管转向混业监管。与此同时，随着欧洲中央银行的成立，德国中央银行——德意志联邦银行失去了独立制定货币政策的权力，联邦金融监管局与德意志联邦银行紧密协作、共同监管的框架开始形成。

从监管部门的设置来看，联邦金融监管局按职能可分为决策层面、监管层面和咨询策划层面，在监管层面设置三个专业部门，分别监管银行、证券、保险业务，单独设置一个跨行业交叉部门，专门处理交叉领域的问题。从监管主体之间的关系来看，央行负责金融机构常规事务的监管，重大原则性问题由联邦金融监管局负责。从监管措施来看，德国对银行业采取了放松管制、侧重事前监管的措施，为德国银行业营造了公平、安全、充分竞争的环境。

（4）金融危机后德国银行业监管的应对措施

金融危机发生后，德国经济面临调整，其银行业监管也相应进行了改进，以适应新形势下经济发展的需要。具体而言，此次金融危机之后，德国关于加强银行业监管的主张体现在以下几个方面：

首先是颁布《金融市场稳定法》，其核心是通过一项总额4700亿欧元的金融救援方案，设立一个金融市场稳定基金，通过渡过流动性瓶颈来稳定金融市场。其次是改革监管工具，2008年10月，德国政府颁布的《金融市场稳定法》中包括了对《信贷法》和《保险监管法》的修改，其中联邦金融监管局被赋予了更加充分的监管权限。第三是修改金融机构风险管理最低要求，包括强调金融机构的风险压力测试、赋予机构监管董事会更多的风险监管权力、明确银行薪酬制度等。最后是加强对存款者的保护，修改《存款担保和投资人补偿法案》，对于存款担保上限由过去的最高为2万欧元提高到10万欧元。

德国银行业监管对我国的启示

（1）完善银行业监管法律法规体系，保持适当干预

国家要建立一整套的法制框架和法律制度对银行业发展进行适当的干预，优化监管。德国市场监管渗透着经济自由的精神，但同时亦十分强调经济自由过程中国家的积极作用。同样，对于我国而言，银行业的发展不仅需要政府给予相对自由的市场环境，同时也需要为银行业的发展提供更好的制度保证和发展环境。

（2）调整银行业监管架构，探索对金融业实行集中统一监管

隨着我国金融业的发展，混业经营的趋势越来越明显。放开混业经营后，德国采取了建立跨行业金融协调部门的方法以提高监管效率、避免监管真空，并逐步由机构监管转向功能监管。从我国目前的监管实践来看，银保证合作更多地体现在形式上，并没有形成紧密的合作制度，后续发展也十分缓慢。

（3）建立中央银行与银行业监管当局协调分工与信息共享的制度

德国银行业的监管强调央行和联邦金融监督管理局各司其职，协调分工。我国在分业监管的体系下，监管机构为减小监管压力并规避自身风险，有很强烈的愿望控制被监管机构的风险和经营行为，往往会对业内新产品和新业务的开发采取抵制态度，可能阻碍商业银行创新活动的发展。而央行对经济环境更容易形成总体的把握，从而对银行业的发展方向更易于从宏观上进行定位。如果央行和银监会之间能形成一种长效互补且互通信息的监管机制，会更有利于商业银行各项业务的开展，提高我国银行业在世界范围内的竞争力。