后危机时期欧美银行存款保险制度

杨戈戈

2008年由美国次贷危机引起的金融危机波及全球，在各国政府采取措施应对这场金融危机的过程中，我们发现存款保险制度不仅发挥了传统的防范风险的功能，而且作用范围不断拓展，为金融危机提供特殊的救助，在一定程度上有效的缓解了金融危机，防止其蔓延。首先介绍存款保险制度的基本理论，其次是国外存款保险制度的发展概况、在金融危机中发挥的作用以及做出的改革措施，最后就金融危机下国外经验给予我国的借鉴意义。

金融危机 存款 保险制度

2008年，由美国的次级债引起的金融危机尤如一场风暴，迅速蔓延。这次全球性的金融危机使得构建金融安全网、防范金融风险的课题受到全世界前所未有的关注。一般认为，监管机构的审慎监管制度、中央银行最后贷款人制度、存款保险法律制度是一国金融安全网上网三大组成部分。从20世纪60年代起，越来越多的国家和政府开始选择存款保险法律制度作为保证其国内银行业稳健运营和经济健康发展的重要手段。20世纪90年代以来，随着金融危机的频频爆发，建立存款保险法律制度的国家和地区急剧增加。在已经建立了显性存款保险制度的国家中，完善的存款保险制度及健全的存款保险机构在维护金融稳定和防范系统性风险中起了重要作用，并且不断拓展其原有功能，为这些国家应对金融危机、处置金融风险提供特殊的救助。

2015年3月31日，國务院正式发布了《存款保险条例》，自2015年5月1日起实施。自此，在经历了21年积累和等待后，我国存款保险制度终于从幕后走向前台，并将带来我国金融体系的真正革命。金融危机的发生再次证明了建立存款保险法律制度的必要性和重要性，而在此次危机发生期间和后危机时期国际层面和国家层面推出的一系列针对存款保险法律制度的新的改革措施，对于我国来说值得借鉴。

存款保险制度基本理论

存款保险制度，又称存款保险法律制度。存款保险是保险中的一种特殊形式，是指银行按所吸收存款的一定比例向存款保险机构缴纳存款保险费。当投保银行陷入经营危机，无法向存款人返还存款时，存款保险机构向投保银行提供财务援助，或直接代替投保银行向存款人作出赔付。存款保险机构的主要职能在于保护存款人特别是小额存款人的利益，降低银行风险，维护金融稳定、处理破产银行等投保金融机构。它包括隐形存款保险制度险制度（ IDIS）和显性保险制度（ EDIS）。前者指一国政府或中央银行通过行使最后贷款人职能，对问题银行的债权人进行保护性安排；后者是指通过依法设立一个或多个专门的存款保险机构，为吸收公众存款的银行提供存款保险的一种法律制度。

美国存款保险制度基本情况

（1）美国存款保险制度的发展

存款保险法律制度在全球的盛行，主要基于其在美国70多年的成功运行经验。20世纪二、三十年代，美国经济危机迭起，每年几乎都有上千家以上银行倒闭，很多存款人的储蓄顷刻间化为乌有，迅速传播的公众恐慌使经济繁荣戛然而止。对此，1933年6月美国通过了《格拉斯一斯蒂格尔法》，设立联邦存款保险公司（ FDIC），正式建立了联邦范围内的存款保险法律制度，并成为世界上连续运营时间最长的存款保险法律制度。

2007年美国次贷危机爆发以后，美国联邦政府深刻意识到其金融监管体系的缺陷，为避免类似危机的再次发生，对美国金融监管体系进行了20世纪30年代大萧条以来规模最大的一次改革。奥巴马政府出台了应对次贷危机的监管改革方案-《2010年华尔街改革和消费者保护法》，又称为《多德一弗兰克法案》，该法案被认为与《格拉斯一斯蒂格尔法案》具有同样影响力。

（2）联邦存款保险制度在金融危机中发挥的功能

在此次金融危机中，美国完善的存款保险制度以及健全的存款保险机构对于维护存款人的信心、及时处置金融风险起到了重要的制度性作用。

第一，存款保险制度在一定程度上保护了存款人的利益，提高了公众对金融机构的信心。在金融危机发生后，2008年10月3日FDIC宣布将存款保险限额临时从10万美元提高到25万美元；为了强化对机构存款人利益的保护，2008年10月14日FDIC进一步强化了限额保险措施，针对银行非生息账户超过25万美元以上的资金给予临时性全额保险。

第二，在金融危机中，存款保险制度有效地救助和处置问题银行，保证了问题银行的有序运行或退出。为了化解风险或防止风险蔓延，FDIC遵循“最低成本”原则，运用多种方式处置金融机构。如“运用‘收购和承受方式，通过向健康金融机构提供贷款、担保以购买破产机构的资产进行处置；对部分资产规模较大的银行还采取‘过桥银行策略，先自行经营再择机出售；只有当处置成本高于直接赔付时，才采取由存款保险基金直接赔付的方式”。

第三，FDIC突破其传统功能，为银行债务、不良资产以及银行间的信用活动提供担保，从而成为了政府救助具有系统性影响的平台。2008年11月，为了防止花旗危机所带来的金融市场系统连锁反应，FDIC通过救助计划，为花旗银行的不良资产提供了担保，帮助了银行间市场恢复流动性，同时，为了帮助政府解决房地产信贷这一危机中核心难题，FDIC对住房抵押贷款进行了损失分摊。

第四，对金融机构采取及时纠正措施，同时完善基于风险的费率制度，加强内部风险管理，防范金融风险。2008年9月，雷曼兄弟公司申请破产保护后，FDIC及时向雷曼兄弟控股的银行实施“停止与禁止令”。在美国的金融监管体系中，FDIC有权在关键时刻采取及时纠正措施。“正是这种监管权和资产处置权与存款保险职能的运行成本”。

（3）美国存款保险制度的运行经验

从美国存款保险制度在经济发展中所发挥的作用，特别是在次贷危机中所出台的应对措施在稳定银行系统的中重要作用来看，美国存款保险制度确实是世界上最完善最科学的存款保险制度，其对我国建立存款保险制度具有重要的借鉴作用。通过对美国存款保险法律制度的了解，以及在金融危机中发挥的功能，可以总结出美国存款保险法律制度的经验主要有：一是制度有全面的立法保障；二是制度的设计科学合理；三是制度的执行有各部门的有效配合。

英国存款保险制度基本概况

（1）英国存款保险制度的发展

19世纪70年代，英国经历了一场大规模的银行危机，由英格兰银行出面组织各大清算银行出资建立了救援基金。通过发放短期贷款等方式，该基金共向26家银行提供了1.2亿英镑的资金援助。但是，这种临时性的措施具有不稳定性。为此，英国国会通过了《1979年银行法》，决定建立存款保险制度（ DPS），同时，提出建立一个强制性的存款保险法律制度。在存款保险法律制度中，存款保險基金（ DPF）由保费、借人资金和投资收益构成，破产机构形成对存款保险基金的负债义务，但回收额度以存款保险基金在金融机构破产过程中的补偿数额为限。《1987年银行法》对这一存款保护计划进行了修改，增加了受让机构的存款基础测算标准、对破产含义的界定，以及对存款保险委员会借人资金权限和信息获得权限的补充规定。

依据《1979年银行法》，英国于1982年成立了存款保险委员会（ DPB），标志着英国存款保险法律制度的建立与实施。这一时期的存款保险制度，由存款保险委员会对英格兰银行负责并进行管理和运营。1997年10月，英国成立了综合性金融服务总局（ FSA）。FSA以统一的金融监管制度强化了存款保护计划，并取代英格兰银行成为英国存款保险委员会的负责机构。《2000年金融服务与市场法》（FSMA）对英国存款保险制度进行了改革。该法第15章规定，由金融服务总局设立“金融服务赔偿计划”（ FSCS），负责对包括合格存款人在内的金融服务接受者的无法得到偿付的受保护请求权进行统一赔付。根据该法，于2001年建立金融服务赔偿计划公司，专门负责存款保护。

（2）英国存款保险法律制度的特点

与其他国家相比，英国存款保险法律制度有以下特点：

第一，制度目标单一，仅是为了保护小额存款人。因此，英国存款保险法律制度只是作为中央银行对银行业的监督、管理和控制的一种补充工具，独立性相对较较差。

第二，英国的存款保险制度更侧重于对问题银行的事后弥补，它对参保机构的日常运营无权进行监督检查与管理。

第三，中央银行行长兼任存款保险委员会主席，存款保险业务由政府管理运营。尽管英国存款保险制度的目标仅是为了保护小额存款人，但是它对英国金融业的稳定仍然起到了一定的积极作用。

（3）英国存款保险制度的改革

针对危机暴露出的相关问题，2011年6月，英国财政部发布了题为《金融监管新方法：改革蓝图》的白皮书，全面阐述了政府的监管改革设想。在此基础上，《2012年金融服务法案》于2012年12月19日获得英国女王批准，并于2013年4月1日正式生效实施。其主要规定：第一，“准双峰”监管体制加强对金融消费者的保护。FSA的审慎监管职能和行为监管职能将分别由新设立的审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（ FCA）承继，而后两者在与宏观审慎监管有关的方面都将接受金融政策委员会（ FPC）的指导。第二，强化监管机构与FSCS的监管协调。《2012年金融服务法》一方面规定FCA和PRA必须分别同FSCS签署监管备忘录，并由FSCS以其认为最能引起公众注意的方式予以公布；另一方面责成英国财政部以指令的形式明确FCA和PRA涉及FSCS的规则制定权。简言之，PRA负责制定关于源自存款和保险合同的赔偿请求权的FSCS赔偿规则，而FCA负责制定关于其他所有赔偿请求权的FSCS赔偿规财。第三，加强对FSCS年度计划和年度报告的管理。

各国存款保险制度改革对我国的借鉴意义

从金融危机后各国对存款保险制度的改革可知，良好的存款保险制度对维护一国金融稳定和金融安全具有相当重要的作用。通过对英美两国存款保险制度的分析，可以从中得到以下几点对我国具有可借鉴性和可参考性的经验。

第一，存款保险机构的责任不等于政府责任。存款保险责任应由存款保险机构承担。通览各国实践，一般而言，存款保险机构或者是一个纯粹的商事主体，或者是兼具行政性质的特殊市场主体。但是，不管法律对其组织形式、架构、职能等的规定如何，存款保险机构都应当是独立承担被保险存款得到及时和有效赔付的责任主体。政府对存款保险的责任，更多地体现于建立合理的存款保险机制、管理和监督其有效运行。如果政府在银行破产时自动出面“兜底”，将商业银行的债务与政府债务混同起来，实质上是由纳税人、广大社会公众负担商业银行经营失败的后果。即使建立起存款保险制度，也无法摆脱“银行经营，国家买单”的怪圈。

第二，考虑中国国情，建立有中国特色的存款保险机制。中国是一个发展中的大国，是一个市场经济转轨国家，在考虑引进和设计存款保险制度时，必须考虑特殊国情。一方面，在保护水平上，由于中国居民高储蓄的传统，加之投资渠道不多，居民金融资产主要集中在存款上。近几年，中国储蓄率一直保持在40 %以上，储蓄总额年增长率在15%以上。因此，在中国存款保险制度设计时要设定一个相对合理的限额，初期对存款人给予较高的偿付标准，随着经济的发展适当降低。另一方面，在保险费率的制定上，四大国有商业银行在中国金融领域占据主导地位，众多中小型存款金融机构面临的风险更大。因此制度建立时可以综合考虑各方利益，如根据机构规模和风险大小，实行风险调整的差别费率等。

第三，完善存款保险基金管理机构的监管权配置。为确保存款保险基金管理机构能够拥有适度的监管权，防范重复监管和资源浪费，通过法律法规对金融安全网三大支柱拥有的监管权进行规范化和制度化，十分重要。存款保险基金管理机构的监管权可如下配置：首先，建立三方信息共享机制。中央银行、银监会和存款保险基金管理机构建立信息共享机制，以方便存款保险基金管理机构及时获取监管信息，调整保险费率或采取其他措施。其次，明确存款保险基金管理机构主动向参保机构获取、核实相关信息的权利。当信息共享不及时、不充分时，存款保险基金管理机构可以直接要求参保银行报送相关信息和数据，并有权审查其真实性。最后，明确存款保险基金管理机构主动对参保机构的监督检查权。存款保险基金管理机构可以对参保银行进行不定期检查，但应当避免与银监会的监督检查权内容重复。

[1]何泽荣.美国次贷危机研究[M].西南财经大学出版社，2012.

[2]阳建勋.后危机时代衍生金融监管变革的法律问题研究[M].法律出版社.2014.

[3]隋平.危机后的欧盟银行监管[M].湘潭大学出版社，2011.