国际民用航空仲裁现状

郝昭亮

摘 要：随着我国成为全球范围内的航空大国航空强国，我们对国际民用航空视野的关注也提升到了新的高度。近年来国际民用航空领域的纠纷层出不穷，本文以梳理和比较的方法，对国际民用航空纠纷中的争端解决模式，特别是仲裁模式及其现状进行研究，认为国际民用航空争议纠纷解决设立长期的仲裁庭将会被证明是一个实际有效的选择

关键词：国际民用航空；争端解决；仲裁；临时仲裁

随着全球一体化，政治制度更加开放，经济趋势更为融合，航空事业迅猛发展，其与生俱来的国际性更加凸显。面对高度发展并引起国际重视的民用航空事业，各国的态度积极，对近年来国际民用航空领域内发生的争端纠纷及其解决方式都给予了相当的关注。

一、国际民用航空争端解决机制

国际民用航空领域的纠纷解决机制所探讨的问题跨越了两大领域，包括国际民用航空领域和纠纷解决机制领域。国际民用航空固有的一些特点导致这一领域内鲜有对其纠纷解决机制的深入探讨和相关文献。如航空系统管制相对严格、监管体系比较完善，这一特点使得民用航空领域内的经济自由化和私有化进程相比其他经济实体和金融部门而言速度更为缓慢，范围也更为狭窄。

在国际民用航空商业化的几十年过程中，国际层面的航空纠纷中递交或选择由国际争端解决机构进行处理的案件仅仅三十余起。这些争端解决机构包括国际民用航空组织理事会，临时仲裁庭，联合国国际审判法院，以及世贸组织争端解决机构。争端纠纷案件数量较低，主要基于两方面原因：首先在于国际民用航空与日新月异的国际关系之间的内在联系。实践中，许多国家之间潜在的纠纷通过外交渠道和外交方式在政府政策选择的层面就予以解决，外交渠道的谈判磋商对解决国际航空纠纷起着至关重要的作用。另外一个原因来自于航空部门自有的特点——国际航空争议的多样性。争议的多样性导致争议的解决只能着眼于个案本身，先对案件的范围及性质予以定位才能够进而讨论其解决方法。受上述两方面的影响，能够提交至争端解决机构的纠纷的数量十分有限。当然，也正是基于此种原因，航空领域及法学界讨论是否有必要建立一个独立的、统一的、专门解决国际航空争议的法庭，建立一个航空专门法庭是否具有现实可行性，现阶段都认为专门法庭的设立可能性较低并且对这一问题存在高度争论。

基于上述问题，不难看到对航空领域纠纷解决的模式也应当适应其复杂化、多元化的特点。现阶段逐渐被绝大多数认可和接受的主要解决方式是通过仲裁模式解决国际航空领域的法律纠纷。

二、航空仲裁制度现状

1.仲裁条款

1944年芝加哥《国际民用航空公约》是目前国际民用航空领域内最为普遍适用的法律。公约中争端解决条款第84条规定：如两个或两个以上缔约国对本公约及其附件的解释或适用发生争议，而不能协商解决时，经任何与争议有关的一国申请，应由理事会裁决。理事会成员国如为争端的一方，在理事会审议时，不得参加表决。任何缔约国可以按照第八十五条，对理事会的裁决向争端他方同意的特设仲裁庭或向常设国际法院上诉。任何此项上诉应在接获理事会裁决通知后六十天内通知理事会[1]。根据此条款，争议发生时首先进行双方或多方谈判，如谈判无法达成协议，则由国际民用航空理事会根据具體纠纷事由做出决定。如不服该决定，可上诉至联合国国际法院或诉诸临时仲裁。

根据芝加哥公约第84条，可以看到国际民用航空理事会的角色更多的是在调解纠纷而非进行争议判断。实践中，理事会在争端主体之间更多的是扮演着调解员的角色。国际民航组织理事会作为航空争议纠纷解决的主体，其地位也受到质疑。通常而言，适格的争端解决机构必须要在一定程度上做到司法相分离，而国际民航组织作为联合国专门的政府间组织并不具有公共机构的自然属性。由于其政治性以及财政预算的限制，国际民航组织理事会缺乏足够的法律专家。理事会的成员来自于成员国代表，都具有长期的政治和外交职务。而且国际民航理事会也并没有被授予特定的司法权力。 当然这也存在《芝加哥公约》历史原因，没有人会预料到航空产业会发展的如此迅猛，会产生如此众多的争端纠纷。另外，《芝加哥公约》下规定的争端解决机制范围相对狭窄，也限制了可以提交至国际民航理事会争议的范围和数量。

在百慕大协定I之后的一个时期，各国家选择国际民用航空理事会作为争端解决机构的频率在降低，并且这一现象成为主流趋势。目前各国公认并高频率适用的两大航空服务协议模板包括百慕大协定II和欧美“开放天空”协议。而这两大协议中的争端解决条款都将仲裁解决方式纳入进来。

百慕大协定II第16条规定“任何一成员国主体可在任意时间对协议的履行、解释、适用或修改提出磋商。磋商须在另一成员国收到该请求后60日内开始，除非各方主体另外达成协议。”[2]第17条第1款进一步规定：“任何发生在此协议下的争议，不包括第12条税务相关纠纷和附件2中所涉及的纠纷，如果在第一轮正式磋商中无法达成一致，可以根据各方主体的一致同意将争议提交其他机构予以解决。各方主体不能达成一致的，任何一方主体可按照协议所规定的程序将争端提交至仲裁机构解决。”[3]根据上述两条条款，百慕大协定II协定下的解决机制包括正式磋商，如正式磋商无法达成一致，则选择仲裁方式解决。仲裁要求三名仲裁员组成仲裁庭，如果无法指定仲裁员，则任何一方主体可请求联合国国际法院院长进行指定。

欧美“开放天空”协议中第19条对争端解决模式作出了如下规定：“任何适用此协议或对此协议进行解释过程中发生的争议，不包括第20条或附件2中的纠纷，通过联合委员会无法解决的，可以在各方一致同意下提交给其他机构。无法达成一致的，任何一方主体可按照协议所规定的程序将争端提交至仲裁机构解决。”[4]简而言之，仲裁是此协议项下唯一的可解决法律纠纷的适格法律机构。纠纷可以递交至仲裁庭，由三位仲裁员组成。仲裁管辖权及仲裁程序由仲裁庭决定。

在百慕大II协定中，模板协议的第16和17条都设定了双层机制，即磋商和临时仲裁。欧美“开放天空”协议第19条争端解决条款指明仲裁是协议下纠纷发生时唯一的争端解决方式。

2.仲裁的优势

发生航空争议的国家之间适用双边航空服务协定中的国际争端解决条款，大多都遵循这样的三个步骤：首先，双方国家明确不再将争议提交至国际民用航空理事会；其次，签订双边航空服务协定的各国家本身内国法存在并承认磋商和临时仲裁两种方式；第三，协约国在航空服务协定中明示在双方发生争议纠纷时，仲裁为唯一的法律争端解决方式。

仲裁成为国际民用航空领域争端解决方式中的重要手段之一，其优势体现在三大方面。首先，在仲裁机制下，仲裁员的专业性可以得以保证。国际民用航空领域不同于其他普通仲裁，只有具备航空法知识、了解航空科学和航空技术的专家才能够处理航空纠纷。联合国国际法院或WTO下的争端解决机构，尽管这些机构的仲裁员在其专业领域经验丰富，在实践中经常被委任为指定仲裁员，但航空领域相关的专家仍十分匮乏。其次，较之诉讼，仲裁的管辖权范围更为宽泛，仲裁庭的组成有更大的选择空间。这种弹性化使得多数国家倾向于将争端诉诸于仲裁。最后也是最重要的是仲裁在机密性保护方面是一个更好地选择，特别是在一些特殊的航空争议中会涉及到核心安全问题，而这些问题往往是各国家最为敏感和在意的关键。选择仲裁方式解决纠纷无疑提高了对各国家的保护。

从航空领域争议处理案例中来看，目前为止通过仲裁方式处理的案件为数不多。典型的六个案例包括1963美国诉法国，1965美国诉意大利，1978美国诉法国，1981比利时诉爱尔兰，1992美国诉英联邦以及1993澳大利亚诉美国。虽然数量上看起来并不庞大，但某种程度上体现了航空仲裁在现代航空争议的发展。也可以看到仲裁作为争端解决机制之一在国际航空争议的解决中发挥着越来越重要的作用。

3.仲裁的有限性

尽管在大多数双边航空服务协议中仲裁解决争议的方式成为主流选择，但实践中却因为仲裁多为临时仲裁而引发严重质疑。例如，有一种观点认为仲裁机构缺乏有效监督因此可能会导致裁判中缺乏法律确定性。[5]实践中，在一些法域内，包括像中国一样的航空大国的司法体系下，相对于临时仲裁，更为普及和被认可的是机构仲裁。其次，从裁决的执行以及后续的案件角度而言，临时仲裁裁决的约束性收到质疑。事实上，临时仲裁的裁决在一些特定国家很难得到执行，例如中国。另外，国际民用航空法律纠纷通常包括一些特定领域的常见问题，比如关于主权、航空交通权、噪音或排放等。将这些问题诉诸临时仲裁将失去在法律上创建先例的可能性。最后，尽管临时仲裁可以弹性选择航空法专家作为仲裁员，但机构仲裁庭具有更优势的地位，可以使大家看到它在集结国际上最新的航空法专家方面的努力。

4.上海自由贸易区航空仲裁法庭制度模式

2014年8月28日，上海自由贸易区的国际航空仲裁院正式成立，是国际航空仲裁中的一大重要进展。[6]国际航空仲裁院在中国航空运输协会（CATA）、国际航空运输协会（IATA）与上海国际仲裁中心（SHIAC）合作推动下设立，隶属于上海国际仲裁中心。仲裁院所在的上海自由贸易区同时也设有另外一家新型的仲裁庭，即上海自由贸易实验区仲裁院。这一系列特别仲裁院的设立源于航空工业迅速发展。航空仲裁院被授权处理航空产业中多种争议纠纷，包括航空公司与机场之间的，或其他主体之间的（如油料供应商和餐饮供应商等等）。虽然现在对该航空仲裁庭进行评估还为时尚早，但毫无疑问的是这一仲裁庭的出现为私人主体寻求专业、专门并且快速的争端解决提供了更多选择。

5.理想模式

基于国际民用航空领域所涉及的问题具有相当的专业性、技术性并具有跨国性，如果能够设立一个专门的机构来应对民用航空领域内的争端纠纷在理论和实践中都具有相当重要的意义。作为特别的航空争端处理机构，首先其管辖范围应当覆盖至内国以外的民用航空领域；其次其判决或裁定应当具有约束力；此外该机构还当设有专门委员会，该委员会由专门的国际航空法专家组成。

结合上述三个基本方面，机构仲裁当为最佳选择。仲裁作为航空服务协议中最基本的争端解决方式之一，相比临时仲裁，机构仲裁更为权威，可以解决缺乏监督管理的问题，也可以通过建立具有约束力的先例来确保裁决的确定性。并且，机构仲裁可以特别为国际民用航空法律纠纷建立起一套量身定制的规范的仲裁制度。另外，机构仲裁可以更好的解决航空法专业化和技术专家方面的问题，比如上海国际民用航空专家委员会。

三、结语

国际航空争议纠纷和国际争端解决方式在过去的几十年中一直都是争论未止的话题。航空争议的性质已经从政府性走向了市场性。现今的争议更多的聚焦于航权、机场建设费以及噪音和碳排放问题。然而基于航空产业的特点，谈判和磋商依然是国家之间解决航空争议纠纷的主要手段。国际航空争议被提交至不同的机构，包括国际民用航空组织委员会、国际法院、临时仲裁庭以及WTO争端解决机制。在后百慕大I时期，仲裁逐渐成为争端解决中的主要方式。目前，包括欧洲航空安全组织起草的仲裁规则以及巴黎和上海成立的航空仲裁院都再一次证明了仲裁的发展趋势，作为一种高效并且高度一致的国际争端解决方式，仲裁值得我们进行更多的探讨。

鉴于航空争议内在的多样性，主权国家之间潜在冲突主体数量的增长以及现有争端解决机构的多种多样，在不久的将来，为国际民用航空争议纠纷解决设立长期的仲裁庭将会被证明是一个实际有效的选择。

参考文献：

[1]芝加哥公约第84条

[2]百慕大协议II 第16条，1977年7月23日。http：//www.state.gov/e/eb/rls/othr/ata/u/uk/176322.htm

[3]同上。第17条第1款

[4]欧美“开放天空协议”第19条，2007年4月25日。http：//www.gsa.gov/graphics/ogp/US-EU_Transport_Agreement.pdf

[5]參见Havel BF. International Instruments in Air， Space and Telecommunications Law： The Need for a Mandatory Supranational Dispute Settlement Mechanism p. 43-48

[6]上海国际航空仲裁院简介[EB/OL]，2014年8月28日。http：//www.cietac-sh.org/Aviation/aboutus.aspx？page=2