我国污水处理领域PPP模式应用

葛冰馨

近年来，我国政府出台相关政策大力推广PPP模式，PPP模式被广泛应用于公共服务、民生保障、生态环保等方面。本文通过分析PPP模式在我国污水处理领域的应用，总结出PPP模武在现有污水处理领域的经验教训并提出相应的政策建议。

PPP模式 污水处理 对策与建议

随着我国新型城镇化建设的加速发展，城市对于水资源的刚性需求迅速增加，污水处理项目属于社会公用事业，也是我国基础设施重点投资领域，每年通过中央安排预算内投资以及其他财政专项资金等渠道支持城市污水处理设施建设。2010年到2015年我国的用水量由434亿吨增加至449.7亿吨，废水排放总量由617.25亿吨增加至735.32亿吨。废水排放总量逐年增长且增幅较大，而与污水处理项目投资有关的指标如治理废水项目完成投資的复合增长率为-1.48%，意味着我国城市污水处理的任务不仅艰巨，且资金缺口大。污水处理项目具有投资额度大、投资回收期长的特点，因此一直以来在资金方面处于捉襟见肘的困境之中。2015年4月9日财政部和环境保护部一起发布了关于《推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》，旨在通过PPP模式缓解我国城市污水处理设施建设所带来的一系列矛盾。本文探析PPP模式在我国污水处理上的运用，以期为PPP模式在我国污水处理领域进一步推广提供借鉴。

PPP模式在我国污水处理领域的应用

单纯的政府财政资金、政策银行贷款不但不能满足污水处理行业巨大的资金需要，还会阻碍污水处理行业效率的提高，加重政策财政负担，增加政府潜在的债务危机。因此，在污水处理领域引进社会资本，采用PPP模式是解决地方政府财政负担的一个有效途径。PPP模式是在基础设施几公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。2013年起，国家财政部先后公布了三批PPP项目。2013年11月，财政部公布了30个首批PPP示范项目，投资总额为1800亿元，涉及到地方政府职责的各个方面，其中污水处理的项目有9个，占整个项目的30%，是PPP模式应用的重头领域；2015年9月，财政部公布了第二批总量为206的PPP项目，总投资额达6589亿元，其中污水处理项目为16个，占比约8%，分布在全国各个省市；2016年10月13日，财政部公布了第三批总量为516的PPP项目，其中污水处理项目为41个，占整个项目的8%.

污水处理尸尸尸项目面临的挑战

（1）政府信用的保障与缺失

PPP项目时间一般较长，政府政策可能发生改变，这就会直接导致政府信用风险。一些社会资本担心政府会不履行或者拒绝履行项目协定的责任和义务，会给项目带来严重的危害，损害私人部门自身的利益。

（2）政府组织管理能力的提升以及角色的转变

政府在传统合作模式和PPP模式中角色的对比， PPP模式实质上是一种委托代理关系，委托代理关系的目的是追求分工效果和规模效果。委托人一方是政府工作部门，代理人一方是私人部门。这就要求政府部门做好从实际规划执行人变为管理监督者的角色转变。而我国PPP模式发展的尚不完全，许多政府部分很难真正做到“放手”，习惯性的在项目具体实施中进行过多的干预。

（3）PPP模式风险的分担

在PPP模式下，项目投资都属于数额巨大，持续时间长，存在着各种各样的风险的项目。因此，如何合理的分配项目风险就成为政府和私营企业重点协商的问题，甚至在其他国家的一些经验中表明，PPP模式风险分担的设计直接影响到PPP项目能否成功。一般来说，政府与私营企业应按照各自控制风险能力的大小，承担相应的责任。

对策建议

（1）健全和完善PPP制度框架与法规体系

1.加快国家层面的PPP立法。

政府应制定出能满足各种不同形式PPP的法律要求条例，明确PPP应用范围，政府审批权限、流程和管理程序，政企的核心权利和义务，合同框架和风险分担原则，纠纷处理机制，财政规则与会计准则，政府监管与公众参与制度等，建立起较为完善的国家层面的PPP法律框架。

（2）拓宽项目融资渠道

1.设立PPP项目担保基金

为更好地调动银行发放项目贷款的积极性和保险、养老资金投资基础设施的积极性，应加快设立PPP项目担保基金。对因地方政府的失信行为而给银行造成的不良贷款或给保险公司造成的投资损失，可由基金给予相应的资金赔偿。这样可以给污水处理企业吃一剂“定心丸”，不用过于担心政府信用缺失而导致项目搁浅的情况出现。

2.积极开拓多元化的融资渠道

积极引入产业投资基金、信托资金等方式，引导私有资本进人公共投资领域。同时，可采用资产证券化（ABS）方式盘活基础设施存量，引入民间资本，减轻地方政府的债务负担。借鉴国际经验，政府可尝试设立适应性缺口补偿基金（VGF）补助社会效益大而短期存在资金缺口的PPP项目。

（3）完善市场准入和退出机制

进一步放宽私营部门进人基础设施领域的准入限制，改善私营部门的市场准入环境，放宽民营企业投融资领域、登记事项、前置审批等市场准入领域的限制。出台优惠的特许权支持政策。建立PPP项目产权交易市场和股权转让系统，为企业提供便利的产权和股权流转服务，使私人部门能通过股份转让实现投资回收，以求合理退出，保障污水处理企业的合法权益。

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