“营改增”推动税务管理机构改革

郑渝英

上世纪90年代，我国税务征管机构确定为国家税务和地方税分管体系，二者在完成财务收入的同时，履行宏观经济调控职责，推动改革进一步深化。但分税制在施行过程中也暴露出自身的一些问题，我国经济产业结构调整由第二产业向第三产业过渡，产业结构转型升级需要更加简洁、高校的税务制度，税务管理机构“营改增”进度加快。本文梳理了我国税务体系发展历程，指出现有税务管理制度中的不足，分析了“营改增”对地方税务体制的影响，以及税务管理机构的变革之路。

一、我国税务制度改革的时间窗口

我国税务管理体系分为营业税和增值税，构成了我国完整、有效的税务体系，推动了我国税务经济发展。国外单一的增值税模式经过多年运行，取得了良好的实践应用效果，具备更低的运行成本优势。两税制施行过程中暴露出筹划难、界限不清的问题，为了对接国际单一税务模式，助力我国经济建设发展，“营改增”税制改革势在必行。

正值我国政府职能转型，中央简政放权，提升地方政府工作效率和服务水平，税收效率提升当是题中应有之意。现行税务体系由国家税务局和地方税务局分管国家、地方税务经济，二者相互配合实现了我国经济高速发展。随着市场经济体制逐步完善，分税制体系暴露出成本高、效率低、管理难度大的缺点。2011年，在社会发展实践基础上，为了从根本上降低企业综合税负，党中央、国务院提出“营改增”战略方针。2012年，上海率先实行“营改增”试点，其税务体系改革经验在全国推广。

二、现行税务管理制度暴露出的不足

（一）居高不下的成本

两套税务模式使成本费用至少增加一倍，硬件设施、办公场地、辅助职能设备双份投入，两套人马编制同样成倍提成了人工费用支出，导致收税总成本居高不下。同样，纳税人的费用支出难以下降，纳税人需要在地税和国税部门同时登记，受两个部门的共同管理，税收费用重叠。

（二） 职责不清、界限不明

国税与地税存在利益重叠区间，经济资源的总量是有限的，经济发达地区成为二者税收款项的必争之地。在利益推动下，二者往往会对纳税人的经营行为给出不同的解释，这违背了法律准则的一致性。税收项目繁多，不同税种间存在交叉，而地税与国税间的数据库是不共用的，独立的数据统计与拆分，失真的数据加大了税务管理难度。不同税收机构间的壁垒，造成了某些款项的真空地带。

三、“营改增”助力地方税务体系完善

（一）完善税收立法体系

我国设立地方税务体系的初衷，是为了完善法律体系，使税收管理工作有法可依。我国现有的税务流转体系十分复杂，甚至专业人士都难以说清，公平性、公正性缺失，阻碍了税务体系的长期健康发展。变革之后，税收体系在推动增值税立法的同时，自身也逐步趋于合理化，带动相关法律体系健全与完善。

（二） 明确地方主体税种分类

营业税是地方税务体系的主体，推动地方经济发展，改革之后该税种对地方而言不复存在。营业税的主体地位改变，如何平衡地方税收与中央税务机构间的差距，就需要地方税务体系确立新的主体税种，确保地方税收稳定。

（三） 实现地方与中央税务体系再平衡

改革使地方税收的大部分转变为国民增值税收。中央税收机构应让出一部分增值税收入与地方税务共同支配，如何设置合适的比例是协调二者关系的关键所在。

四、“营改增”时代税务管理机的变革与发展

（一）国外单税制运行经验

美国、法国等欧美国家在单一增值税制运行方面有着不同的实践经验。法国采取中央集权模式，税收立法和分配支出均由中央政府把持。税务管理局将税收征管机构分部在全国范围内，代行地方政府征税职权，依据转移支付和税制合理分配税收。

（二） 给税务体系带来的变化

“營改增”税制改革完成后，营业税将退出历史舞台，增值税占比上升至60%。中央政府与地方政府的税收工作重心发生偏移，支出与事权的义务和责任重新分配。“营改增”变革完成后，地方税务机构的作用发生根本性变化，其直接收入将大幅缩减。中央政府与地方政府间的税收格局将实现再平衡，形成新的单一增值税制税收体系。

（三）税务管理机构变革之路

1.国税地税合并的思考与设想。当“营改增”改革迅速推广开来，关于国税和地税改革呼声也随之提高，合并改革的目的就是降本增效，提高服务，解决历史遗留矛盾。两者进行合并，整合所有的流程重组合并不同的业务模块，进行科学的资源配置，变成统一的税收征管机关。精简、统一，有效进行资源整合，形成中央总领税收管理工作。

2.关于国、地税不合并仅合作的思考。一些学者认为两个机构可以进行合并，但也存在一些反对的意见。首先，改革升级之后，国税地税的合并并非立即可实施，还要考虑许多现实情况，不能单单由于取消了营业税就进行合并操作。另外，“营改增”只是一种税种的改革，随着时代的发展和税务改革的进一步推进，新税种可能随着改革而诞生，是否需要合并还有待考证。

五、结语

产业结构转型升级需要“营改增”税务体系变革，这对地方和中央税务管理机构而言是不小的挑战，只有从根本上解决这些问题，才能推动我国税制改革持续健康进行。（作者单位为重庆工业职业技术学院）