两法衔接机制应用于食品药品安全监督管理的必要性分析

张韧

[摘要] 长期以来，食品药品安全问题都是一个社会热点敏感问题，它关系到广大人们群众最关心的健康和安全，对人类生存和可持续发展具有重要性。近年来，食品药品安全问题频出，其严峻状况令人堪忧，究其原因，与我国目前监管体制的存在弊端有很大关系，尤其在执法过程中涉嫌违法犯罪行为移送司法机关的衔接不顺畅，缺乏强制力。该文从食品药品监督行政执法与刑事司法衔接（以下称“两法衔接”）的工作机制出发，结合其发展历程及现状，分析逐步完善和推进两法衔接机制对食品药品安全实现有效监管的必要性，旨在规范完善食品药品监管机制，进一步严惩、打击危害食品药品安全的犯罪违法行为，切实保障人民群众的身体健康和生命安全。

[关键词] 两法衔接；食品药品安全监管；必要性分析

[中图分类号] R15 [文献标识码] A [文章编号] 1672-5654（2018）04（c）-0138-03

古语有云：民以食为天、食以安为先。食品药品质量涉及到千家万户，关系着广大人民群众的身体健康和生命安全，是人类得以生存和可持续发展的最基本物质。然而近十年来，一系列重大食品药品安全事件接连曝光，从违禁使用激素提高产量、掺和瘦肉精增加猪肉瘦肉率到染色馒头。种种食品药品安全事件严重威胁着广大人民群众的生命健康和安全，人们开始为“吃”担忧，执政政府的公信力受到公众的严重质疑，面临巨大挑战。食品药品作为人类生存发展最重要的必需品，体现人民群众最关心的利益，其重要性不容置疑，食物的可得性是保障社会福利不下降的最基本的要求[1]。为此，食品药品关乎生命、关乎人类生存，我国政府肩负着依法严惩严治各种危害食品药品安全的违法犯罪行为，切实捍卫人民群众切身利益，构建稳定和谐的社会秩序的重要职责。

近年来，各类食品药品安全事故相继被群众举报或被媒体曝光，沈阳发生“四个‘大盖帽管不住一根豆芽菜的怪事、重庆被揭“化妆猪”抹粉装嫩之谜、各地流出“健美猪”真相，“八个部门管不住一头猪”登上热搜，成为人们笑谈，再回顾过去的“三聚氰胺”毒奶粉、到今天的“吊白块”豆腐、“染色馒头”，其中的原因，不仅来自于不法商人为追求利润而不惜道德沧丧，而且也是我国现时不完善的食品药品监管体制机制造成的，一方面，食、药品从生产、加工到出品，存在多头管理、职能交叉，致使职责不清、协调不力，互相推诿扯皮现象时有发生，留下监管盲区，使得不法分子有机可乘；另一方面，食品药品管理“两法衔接机制”尚不完善，执法过程中对涉及刑事犯罪的案件的行政执法未能与刑事司法建立有效联动，对接不畅，案件的移送问题未能得到有效监督和强制约束。食品药品的两法衔接是最近3年来我国行政执法中研究的热点，同时也是执法过程中必须抓好的重点之一，国内外过往关于此类题材的文献并不多，研究也不够充分全面。因此，文中笔者以自身基本法制知识和工作实践为基础，从两法衔接机制概念及食品药品监管两法衔接机制的演变历程出发，结合目前机制存在的自身缺陷和主要问题，分析逐步完善和推进两法衔接机制对食品药品安全实现有效监管的必要性，旨在规范完善食品药品监管机制，进一步严惩、打击危害食品药品安全的犯罪违法行为，以达到确保广大民众食品药品质量安全的目的。

1 两法衔接机制的基本内涵与特征

食品藥品监督中的行政执法，是有关职能系统、职能部门依照食品药品监督管理的行政执法程序和有关法律法规，对违法行为进行监督管理和行政处罚。食品药品监督过程的刑事司法亦为国家司法系统对食品以及药品上的犯罪行为所予以的处罚措施。在执法过程里，行政执法和刑事司法相互制衡，当行政执法无法制止、打击违法行为，或者违法行为达到刑法相应起刑指标而构成犯罪时，行政执法就要转向司法系统进行刑事司法，并为刑事执法提供专业性的技术支持，这就是所提到的行政执法和刑事司法有机结合，即两法衔接。所谓两法衔接机制，即工商、税务、卫生以及质监等行政执行系统的执法人员，在执法检查过程中发现违法犯罪行为的，依法将案件向公安系统、检察部门等司法系统转交的工作衔接机制。

按照相关的规范性文件，食品以及药品监督管理系统在出现犯罪违法行为时，要第一时间上报当地公安部门；公安则要第一时间予以调查立案，无法立案及非公安系统管辖的行为，该公安系统就要第一时间转交给相应管辖权的部门。在上报案件的同时，食品以及药品监督管理系统需要把掌握的犯罪线索、相关涉案材料等转交，提供专业技术支持，而且要把案件上报书与相关材料进行抄送，上报给当地检察系统。公安系统受理食品以及药品案件时，不管有没有立案，都要进行书面告，同时把此决定转交当地人民检察院。针对在移交环节出现的行政系统工作人员贿赂与侵权等违法情况，那么相关的食品以及药品监督管理系统就要第一时间向当地纪检检察等部门上报情况，当地检察部门也要把处理内容第一时间上报给报送的食品以及药品监督管理部门，两者互动，进而构建监管协同合作机制。

2 两法衔接机制的演变历程

通过梳理，系统总结2000年以来两法衔接工作机制的发展和演变历程。2000年10月，国务院在全国范围开展了一场声势浩大的专项打假联合活动，严厉打击制售假冒伪劣商品的违法犯罪行为[2]，活动中可以观察到，国内对行政执法系统查处犯罪案件上报司法机关的细节程序问题，缺乏具体的法律规定。针对该存在问题，国务院在2001年4月颁布实施《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，首次正式明确要求两法衔接，规定行政执法部门在执法过程中，如果发现有对市场经济秩序构成影响的犯罪行为或犯罪线索，必须第一时间上报司法系统，通过行政执法与刑事司法的顺利衔接，构建信息共享、及时查处的互补协作机制，有效打击破环经济秩序的犯罪行为。2001年7月，国务院颁布实施《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，明确了行政执法和刑事司法的衔接工作机制的基本框架，并以法规形式将该工作机制正式确立。此后，先后在2006年和2011年出台了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，对两法衔接机制作了进一步的明确和完善[3]。2011年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅以“两办”8号文件形式转发了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，进一步完善行政执法与刑事司法的衔接机制[4]，文件明确界定各执法机关在两法衔接中的职能划分和工作程序，加强配合，提出完善两法衔接工作机制及其领导机制的具体要求，推进建设行政执法和刑事司法信息资源共享机制，加强沟通交流，确保无缝衔接，形成对违法犯罪活动的打击合力。

3 两法衔接的必要性分析

3.1 相互补充，强化执法的效果

构建食品药品监管的两法衔接工作的长效机制，建立互相监督和配合的工作机制，构建行政执法与刑事执法工作“无缝对接”体系，互相补充、相互制衡，整合资源、形成合力，加大对食品药品领域违法犯罪行为的打击力度，实现依法行政、公正执法[5]。具体表现为以下几点。

3.1.1 两法衔接在食品药品安全案件查处的行为方式上相互补充 在处理食品药品案件时，刑事司法的功能主要在于打击食品药品犯罪，保障国家对食品药品安全监督制度以及广大人民群众饮食用药安全和身体生命健康安全。行政执法的目的主要在于保证食品药品安全有效，保障广大人民群众饮食用药安全和身体生命健康安全。在食品药品案件中行政执法与刑事司法的分工协作，行政执法通过行政制裁手段对一般违法行为予以矫正，刑事司法则通过刑罚制裁手段对犯罪行为予以矫正。如同公安机关的介入能够增强行政机关收集、固定证据的手段，还可以及时对涉案人员使用强制措施；同时可以弥补行政执法人员对刑事法律规范、刑事政策不够熟悉和了解的弊端。而食品药品监管行政执法部门又可以在食品药品的专业知识方面配合司法机关开展案件查处。

3.1.2 两法衔接强化食品药品安全执法效果 “两法衔接”有利于行政执法与司法机关联合行动，强化执法效果。以广东省为例，近年来，食品药品监管行政执法部门与司法机关密切合作，强化执法效果，相关部门始终保持对制售假劣食品药品违法犯罪行为的高压打击态势，查处了一批制假售假案件，捣毁了一批制假售假窝点，惩处了一批违法犯罪人员，有效遏止了食品药品制假售假违法行为的发展势头，为保障公众食品药品安全做出了积极贡献。据统计[6]，2012年“三打”行动期间，全省公安、食品药品监管部门联合捣毁制售假劣药品、医疗器械、保健食品、化妆品窝点8 360个，移送公安机关案件920宗，抓获犯罪嫌疑人2 017人。2013年，全省食品药品监管部门联合公安机关查办制售假劣食品药品案件达711宗，抓获犯罪嫌疑人309人。查处了一批大案要案，如震惊中外的“齐二药假药案件”，事发广东、涉及全国的“佰易公司假劣血液制品案件”，中央、省领导高度关注的“安徽阜阳、广东普宁制售假药案件”，以及案值超亿元的“齐宝江制售假药案件”、案值超4 000万元的“假冒美瞳隐形眼镜案件”等。自2012年起多次联合公安机关组织发起打假集群战役，缴获假劣食品药品货值超过5亿元。

3.2 相互制衡，防止权力的滥用

食品药品行政执法与刑事执法衔接机制有利于行政机关和司法机关权力的相互制衡，同时可以有效的防止绝对权力。具体表现为以下几点。

3.2.1 两法衔接有利于行政机关和司法机关及检察机关、检察机关之间的相互制约 加强”两法衔接”，行政执法机关和刑事司法机关之间互相协作配合，分工负责、各司其职，建立、规范和完善经常性的工作联系机制，包括案情通报、案件沟通、联合行动等，主动出击，改变目前等案上门的被动和滞后局面。同时实现過往单纯的事后控制向全程动态监督的转变，尤其加强事前预警和事中监督的有机结合，建立科学监管模式和犯罪信息预警防范体系[7-8]。2013年4—12月，由最高人民检察院部署，全国检察机关开展了专项立案监督活动，对食品药品产品安全等领域存在严重危害民生的刑事犯罪进行立案监督，深挖犯罪线索。该次专项活动中发现，食品药品、环境资源这两个领域在监督行政执法机关移送和公安机关立案的件数、人数位居前列，其中全国检察机关在食品药品安全领域共监督行政执法机关移送1 633件2 158人，监督公安机关立案1 061件1 423人；环境资源领域共监督行政执法机关移送689件893人，监督公安机关立案590件751人。从综上所述数据不难看出，通过相互制衡与监督，重大案件的移送得到了很大提升。

3.2.2 两法衔接有利于防止绝对权力 行政权力作为一种管理权力，担负着广泛的社会职责，行政权力如果得不到监督和限制，就会造成绝对权力，从而滋生腐败。在日常的食品药品安全案件中，由于全国食品药品监管执法队伍素质水平不一，或是在案件处理中存在渎职腐败现象，出现了一些案件以罚代刑的情况。而这种情况的出现，使食品药品领域涉嫌犯罪的违法分子没有被绳之以法，进而危害了人民群众饮食用药安全和身体生命健康安全。司法权力对行政权力的制衡作用是存在司法的价值所在，司法权力与行政权力之间的制衡是为了整个社会的公正和平衡。行政执法案件涉嫌犯罪的移送权如果完全在行政执法部门手中，就会造成移与不移、移多移少等多种情况，都由行政执法部门说了算的局面，这样就会容易形成绝对权力。而两法衔接的监督制约机制则对绝对权力的产生起到了很好的预防与监督作用。

[参考文献]

[1] 孙炜东.基层食品药品监管局在抓食品安全中的地位作用[J].中国食品药品监管，2005，3（1）：18-19.

[2] 李和仁.形成打击经济犯罪的合力—建立行政执法和刑事执法相衔接工作机制座谈会述要[J].人民检察，2003，10（12）：39-41.

[3] 马哲，张永伟，孙国安.卫生行政执法与刑事司法衔接机制初探[J].中国卫生法制，2008，15（3）：19-21.

[4] 张桂敏，钱红，刘洪杰.关于两法衔接机制在药品监管实践中的运用及思考[J].首都医药，2012，16（9）：59-60.

[5] 谢鹏程.行政执法与刑事司法衔接机制的性质[N].检察日报，2011-6-29（3）.

[6] 徐日丹.2013年检察机关危害民生刑事犯罪专项立案监督活动典型案例[N].检察日报，2014-3-21（2）.

[7] 谢伟.食品安全监管体制创新研究[J].中国发展，2011，11（1）：39-46.

[8] 刘潇，丁锦希，邵蓉.公共卫生应急事件中行刑联动机制研究一从食品药品监督执法的角度探析[J].中国卫生法制，2009，16（3）：15-19.

（收稿日期：2018-01-25）