关于乐山民族地区依法治理情况的调研报告

摘 要：民族地区由于经济发展落后、思想观念滞后等客观因素，依法治理工作推进缓慢。近年来，依法治理中存在的认识、骨干及治理内容“三不足”問题，仍需进一步加大工作力度。加强民族地区依法治理工作，要加强教育引导，消除认识误区；加强骨干培训，提升治理能力；加强指导督促，实现治理目标。

关键词：民族地区；治理；法治

中图分类号：D63 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009—6922.2018.01.17

文章编号：1009—6922（2018）01-77-06

近年来，乐山民族地区按照依法治市的工作要求，完善治理机制，加强法规宣传，加大教育引导力度，依法治理工作取得了良好成效。同时，依法治理工作中出现的新情况、新问题，仍需各级党委、政府增添措施，改进方式，加大力度，以巩固治理成果，打造民族地区法治新形象。

一、乐山民族地区依法治理基本情况

峨边彝族自治县、马边彝族自治县和享受民族县待遇的金口河区是乐山市彝族聚居区，构成乐山民族地区，俗称“小凉山彝区”。全市彝区辖45个乡（镇）、288个行政村、1826个村民小组；区内户籍人口415128人，占全市常住人口（354万人）的11.7%；幅员面积5376平方公里，占全市的41.9%。有彝、苗、回等25个少数民族，少数民族人口170488人，占彝区总人口的41%；彝族168006人，占彝区总人口40.5%；其他少数民族人口2482人，占彝区总人口的0.5%。

近年来，按照依法治国、依法治省、依法治市的工作安排和部署，乐山市在推进彝区依法治理工作中，以贯彻《中共中央国务院关于加强和改进新形势下民族工作的意见》和中央、省委民族工作会议精神为重点，以落实《中华人民共和国民族区域自治法》和国务院、省、市《贯彻实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》为牵引，扎实推进彝区依法治理，促使彝区形成了办事依法、遇事找法、解决问题依法、化解矛盾靠法的良好法治秩序，保持了彝区的和谐稳定和长治久安，为彝区小康社会建设提供了强有力的法治支撑。2015年，金口河区被评为“全国法治县（市、区）创建活动先进单位”，马边彝族自治县被乐山市委、市政府评为“2011—2015年乐山市法治宣传教育先进集体”；2016年，马边彝族自治县政法委被国家禁毒委表彰为“全国禁种铲毒优秀组织单位”。

二、乐山民族地区依法治理工作主要做法和成效

（一）宣传造势，营造依法治理的良好氛围

一是巡回宣讲。组建民族政策法规宣讲团，深入彝区乡镇、学校、社区等基层单位开展马列主义民族观、党的民族理论、民族政策法规等宣讲活动53次，筑牢彝区干部群众法治观念。二是印发资料。印制《中华人民共和国民族区域自治法》宣传读本2000本、“三级”若干规定等民族政策法规宣传手册2万册、《乐山市公民民族成分登记管理工作手册》2000本，编写出版了彝汉两种文字的《普法读本》4000册，分发彝区乡镇和各族干部群众。三是文艺宣传。组织乐山歌舞团、乐山民族艺术团前往彝区开展民族政策法规宣传演出53场次；组织彝区中、小学校和社区群众文艺团体，开展宣传演出127场次。四是媒体宣传。在互联网、乐山新闻网开辟民族法规政策和彝区依法治理宣传专栏，开展民族工作网络对话23次；乐山电视台摄制了展示乐山民族地区风貌的音乐风光片《小凉山放歌》、反映30年来两个自治县“三个文明”建设成就的电视专题片《小凉山明珠》及《走近小凉山——感受一越跨千年》等系列电视专题片；金口河区和两个自治县共在县（区）电视媒体上播出依法治理新闻197条，加强对依法治理的正面引导，展示区域自治和依法治理的丰硕成果。

（二）完善法规，奠定依法治理的良好基础

一是反映需求。乐山市政府及市依法治市办公室、乐山市民族宗教事务局、乐山市司法局等市级相关部门前往彝区开展有针对性的立法调研活动7次，收集、反映彝区关于经济发展、社会建设、享受大凉山同等政策待遇等立法建议12条，积极反映两个自治县民族立法工作的愿望与要求，帮助呼吁充分享受差异化优惠政策。二是出台法规。市委、市政府出台了《关于加强民族工作加快推进少数民族和民族地区小康社会建设的意见》，市政府在四川省率先出台了《乐山市实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》，完善了彝区依法治理差异法规政策。三是完善自治。两个自治县充分行使《自治法》赋予的民族立法权，先后颁布施行与《自治法》相配套的《自治条例》和《婚姻法》《继承法》《土地法》《计划生育条例》《土地管理条例》《矿产资源管理条例》等23个单行条例与变通规定等地方自治法规。

（三）加强组织，确保依法治理有序推进

一是高位推进。彝区地方党委、政府主要领导是依法治理工作的第一责任人，经常性地研究依法治理工作，强力推进、落实依法治理目标任务。二是分解任务。金口河、峨边、马边均制定了县（区）推进依法治理工作的相关决定，印发了年度依法治理工作要点，分解、细化了年度依法治理目标任务，依法治理工作目标考核实现彝区45个乡镇全覆盖；依法治理纳入各县（区）委党委会专题研究，形成常态。三是会前学法。健全并落实了县（区）党委、政府会前学法制度，对《宪法》《民族区域自治法》等法律法规进行系统学习。金口河区、峨边、马边常委会前学法分别为10次、13次、12次，政府常务工作会前学法分别为17次、14次、12次。四是纪律保障。认真贯彻落实《惩防体系工作规划》，充实增加了党风廉政建设责任制“签字背书”、党委（党组）主要负责人约谈领导班子成员及下级党委和部门主要负责人等22项制度；党委（党组）班子和班子成员年度述职述廉述法、支部开展“三会一课活动”制度化、常态化；拟定调整不适宜担任现职科级领导干部、整治“为官不为”等暂行办法，深入推进“作风兴县（区）”和“制度建廉”；将党规党纪法律知识列入新任科级干部任前考试和递进培训班学员培训内容，增强干部法治为民和依法办事的意识和能力。

（四）突出重点，实现依法治理高质高效

1.依法履行政府职能。严格落实行政组织和行政程序法律制度、政府权力清单制度和政府事權规范化法律化制度；严格执行土地出让、矿产开发、政府采购、行政审批、招标投标、政务公开、财政资金、政府投资、国有产权、公共资源十个重点领域制度规定；健全并完善相关制度73项，严格按照规定公开了行政许可目录和责任。

2.依法健全决策机制。按照部门论证、公众参与、民主协商、专家论证、专业机构测评、成本效益分析、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的程序，对彝区地方政府重大决策认真进行合法性审查，确保决策合法、正确。彝区45个乡镇、县（区）各部门均建立法律顾问制度，签约了法律顾问；12个重点企业签订了常年法律顾问合同。健全决策执行效果评估和决策调整、停止执行机制，对落实情况实行“双随机一公开”。近两年来，县（区）政府法制办共出具决策合法性审查意见288份。

3.规范公正文明执法。认真落实《四川省规范行政执法裁量权规定》，整合执法资源，精简执法队伍，积极推进乡镇行政执法体制改革，规范授权，明确权限，依法赋予与乡镇发展相适应、与人口和经济规模相符合的管理权限。加强重点领域综合执法，完善行政执法争议协调机制和“两法衔接”机制，健全了行政强制执行体制和城市管理综合执法体制；严格执行行政执法责任制和执法人员资格管理，全面落实行政执法经费财政保障制度；严格执行罚缴分离、收支两条线和罚没物品依法处理等规定。

4.落实政府信息公开。从系统、内容、制度保障三个层面推进决策、执行、管理、服务、结果公开。依法规范行政权力运行平台和电子监察平台，监察督办案件2786件，并向社会公开。通过门户网站向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，重点公开了财政预算决算、“三公”经费及公共资源配置、重大建设项目的批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息。行权平台录取各个行权部门6100余项行政权力，政务服务中心共接受行政许可（审批）申请两万余件，办结率98%，信息公开100%。

5.深化推进司法改革。按照司法体制改革的要求，审判机关全面实行立案登记制，做到了符合立案条件的，当场立案登记，有案必接，有诉必立。受理各类案件3432件，审（执）2663件，审（执）结率77.59%。法院组织力量深入到各乡镇、村组巡回办案263件，为经济困难的当事人减、缓、免诉讼费近56万余元，完成法律援助案件476件，解答法律咨询9780余件。检察机关规范了重特大案件提前介入机制，公安机关建立了重大、疑难案件集体讨论制度。

6.扎实推进司法公开。全面推进审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设，将审判流程、诉讼服务、庭审公开、裁判文书在政务网站公开。建成了远程视频会议、远程视频提讯、远程视频接访三个远程系统。在中国裁判文书网上传生效文书600余份。加强人民陪审员队伍建设，现有人民陪审员143人，占法官人数的132%。

7.深入推进“法律七进”活动。加强对机关干部《宪法》《劳动合同法》《就业促进法》《安全生产法》等法律法规的培训，提升干部的法律素质。利用综治宣传月、“3.15”宣传、科技三下乡等大型宣传活动为契机，深入乡村开展法律法规宣传活动67次，组织全县中小学开展法治讲座43场次，在城区设立宣传咨询点43个。县（区）、乡、村三级共组织法治宣传活动436次，张贴宣传标语762条，开辟宣传专栏374处，发放宣传资料20000余份、宣传围腰10000余张、宣传购物袋10000余个、宣传扑克8000余副、法律援助卡8000余张，“法律七进”工作实现了经常化、大众化。金口河区“村民说事”特色普法模式经验被《人民日报》《四川日报》刊登；峨边打造从五渡镇至黑竹沟沿线乡镇的“百里法治文化长廊”，法治宣传辐射11个乡镇近12万人。

8.竭力构筑治理体系。一是构建现代社会治理体系，稳步推进网格化服务管理工作，加强四级网格体系软硬件建设，完善了网格化服务管理工作考核办法。妥善处置各类网格信息2315起，变更户籍人口信息3475条、特殊人群信息243条、关怀对象信息278条、房屋信息768条、单位场所信息43条。依托网格化服务管理信息平台强化对社会治安的动态管控，实现源头治理。二是构建公共安全体系。针对当前反恐工作新形势，组织公安、武警、综治力量开展了以查缉、堵截涉恐嫌疑人为目标的反恐防爆演练；组织公安、武警、综治、安监等单位对学校、金融、车站、首脑机关等重点要害部位开展反恐安全检查；检查涉爆隐患企业173次、中小学校园280次、娱乐场所143次、宾馆旅馆124家次，梳理、整治突出治安问题56个，妥善处置涉稳苗头事件；对中、小学及幼儿园开展护校安园专项行动，实现全覆盖，每年高考期间出动警力600余人次，为考生创造良好秩序。三是健全依法维护群众利益机制。健全“大沟通、大调解、大攻坚”群众工作机制，重点对可能诱发集体越级上访、群体性事件及民间纠纷等进行排查调处，排查调解各类矛盾纠纷2456件，化解2412件，调解成功率达98%以上。开展疑难案件“大攻坚”行动，分层级对564件较大不稳定因素进行挂牌督办，妥善化解546件。四是依法管理宗教事务。坚持运用法治思维和法治方式处理反邪教工作，坚决依法打击“全能神”、“门徒会”等邪教组织。深入开展“无邪教乡镇”创建活动，根除邪教滋生土壤，巩固党的执政基础。先后36次组织重点乡镇和重点部门部署落实重大敏感时期的防邪工作，实现了“三零”（零传播、零发案、零聚集）目标。

9.大力开展禁毒防艾。制定禁毒防艾工作实施方案，建立了县（区）党委、政府主要领导负总责的禁毒防艾工作领导小组，层层签订目标责任书，每年开展一次打击“黄、赌、毒”违法犯罪专项行动，将容易滋生“黄赌毒”等丑恶现象的歌舞娱乐、洗浴按摩、发廊等场所作为整治重点，依法开展打击行动。开展禁毒防艾宣传活动23次，印发宣传资料1.2万份，整治娱乐场所72家，强制戒毒87人，有效推进了艾滋病的综合防治。其中，峨边成功破获了有史以来最大的一起贩毒案，抓获犯罪疑人3名，缴获毒品海洛因2.3公斤；2016年，金口河区成功侦破建国以来全区第一起毒品大案，抓获犯罪嫌疑人2名，缴获冰毒1.007公斤（净重）、麻古2粒、贩毒运输工具1辆、手机5部。

10.强化治理法治保障。一是强化了法治工作队伍建设。以提升彝区政法干警“五个能力”为抓手，依托“四川政法大讲堂”等远程教育手段和“警察夜校”“年轻干部递进培养”等组织专题培训43次。二是强化了重大事项的听证制度。政府重大决策前广泛征求社会各界意见实现常态化。三是强化人民陪审员履职保障制度。扩大参审范围，完善随机抽选方式，强化舆论监督，及时回应社会各界关切的案件，提升司法透明度。四是强化了监督体系。以人大讨论、决定重大事项和询问、质询、罢免制度为载体，进一步强化了“一府两院”监督、预算执行监督、国有资产监督、法律法规实施和依法治理监督为主要内容的人大监督体系。

（五）创新治理，努力维护彝区和谐

1.创新整治生活陋习。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，指导彝区发挥彝学会、彝族知名人士的作用，叫响“树立依法维权意识，反对违法过激言行”的口号，制订了以遵守社会公德、养成良好村风民俗、反对铺张浪费、提倡厚养薄葬等为主要内容的彝汉双语村规民约范本，由各地根据实际情况修订、增补，在召开村民大会讨论通过后公布执行，并由村民相互监督。在起草、讨论过程中，加强对村民行为的引导，努力使村规民约成为村民的自觉行动。指导彝区下发《规范少数民族公职人员习惯暂行规定》，以少数民族党员干部的带头示范，引导彝族同胞养成健康文明的生活习惯。在彝家新寨建设新村广泛开展“讲文明、尚科学、改陋习、树新风”宣传教育活动，开展“团结星”“洁美星”“孝爱星”“致富星”“文明星”五星家庭评选活动，使乡规民约变成群众的自觉意识和行为。峨边彝族自治县针对彝族婚嫁聘金、礼金“双高”现象，运用“法治思维+协会推动+群众自治+党员示范+社会监督”模式，对婚嫁聘礼金、离婚赔偿金等标准进行约定，受到省委主要领导肯定。《四川日报》头版头条刊登了峨边借助“德古”力量促进彝区破陋习树新风的成功经验，乐山市也印发了《宣传推广峨边文明新风培育经验工作方案》，对峨边的成功经验进行了大力推广。

2.大力开展法治扶贫。乐山市彝区是四川省大小凉山扶贫开发规划项目县，是乐山市扶贫攻坚的主战场。其中，马边彝族自治县是国家扶贫重点县、国家乌蒙山片区，峨边彝族自治县是四川省扶贫重点县。加快彝区脱贫既是国家政治稳定的需要，也是民族团结、共同繁荣的本质要求。乐山市委、市政府始终把彝区脱贫攻坚作为全市实现小康社会建设的首要任务，竭尽全力确保彝区同步小康。通过彝区基层夜话、文化大蓬车乡村巡演、“三句半”等群众喜闻乐见的形式，开展法治文艺巡演54场，加大对法律法规、差异法规的宣传力度，逐渐消除法盲，为加快推进脱贫攻坚、加速建设小康社会奠定了坚实的法治基础。

3.努力整合人才资源。彝区出台了法治人才库管理办法，进一步加大了对法治人才的培养和管理。在各行业各单位选拔推荐的基础上，择优建立、完善了一个涉及法律服务、信访调解、安全生产、農技专业等方面拥有近500余名彝汉各级干部群众的“法治人才库”，引领彝区依法治理，通过培养依法治理“领头羊”，把彝区依法治理不断引向深入。

三、当前乐山民族地区依法治理存在的问题

（一）认识存有不足

一方面，一些部门和干部认为，开展依法治理是对基层、对群众进行治理，推进依法治理的积极性、主动性不够，在法律法规的学习上存在浅尝辄止的问题；另一方面，认为依法治理工作是政法部门和公、检、法、司的事情，参与依法治理的热情不高，互动不够。还有少数领导和干部认为彝区依法治理是民族工作部门、自治地方的工作，是少数民族的事，不能很好地把彝区依法治理与日常工作有机结合，开展工作时紧时松，影响了依法治理成效。

（二）骨干力量不足

开展彝区依法治理，需要一大批熟悉法规政策、善于组织活动、具有良好语言表达能力、能够承担宣讲工作任务的骨干，特别是需要一批具有彝汉双语表达能力的干部，以身示范引领治理活动。目前，彝区只有峨边建立了彝汉“法治人才库”，整体骨干力量明显不足。在将党委和政府开展依法治理的决策转变为干部群众的生动实践上，彝区45个乡镇、288个行政村、1826个村民小组依法治理骨干配备整体较弱，影响了依法治理的成效。

（三）治理存有不足

一是治理地域存有不足。彝区由于地处乐山边远山区，个别远离城区、乡镇的彝家村寨由于交通、通讯十分困难，虽然展开了治理工作，但离实现治理目标还有较大差距。二是治理对象存有不足。随着社会的不断进步和少数民族群众观念的不断更新，越来越多的少数民族群众从世代居住的边远山区走向县城、走向繁华的内地寻求发展。由于长期远离居住地，在法律法规的宣传教育上，这部分外出谋求发展的群众成为依法治理盲区。三是治理内容存有不足。部分少数民族群众传统观念根深蒂固，法规意识缺乏。个别少数民族群众遇事习惯于用“彝族习惯法”“家支”出面协调等方式解决，个别地方仍然存在“算命价”“打家支”的问题，缺乏依法维权意识。还有部分少数民族群众思想观念转变不够，好面子、图虚荣，礼金聘金费用偏高，超负荷操办喜事、丧事。村规民约约定的聘金在7.5万元以下、礼金5万元以下，但实际的平均金额却在10万元左右，聘金最高的达到30万元以上。正所谓“脱贫攻坚好多年、一送回到几年前”。礼金、聘金过高产生的纠纷，也给彝区的稳定带来了隐患。

四、加强民族地区依法治理工作的对策措施

（一）加强教育引导，消除认识误区

针对一些地方、部门对民族工作认识不高的问题，采取集中宣讲、印发宣传资料、借助网络媒体宣传等方式方法，进一步加大法律法规宣传力度。充分利用新闻网、门户网站等资源，建立市、县民族工作网络，通过开展法律法规网络对话、依法治理大家谈等方式，澄清干部群众对依法治理工作的认识误区，引导干部群众主动投入依法治理的生动实践。充分利用广播、电视、板报、宣传车等拓宽法律法规宣传渠道，建立依法治理奖惩机制，竭力营造彝区依法治理工作的良好氛围。

（二）加强骨干培训，提升治理能力

针对依法治理骨干缺乏的问题，采取分片分区集中培训、以会代训等方式，着重提升村（社区）、村（居）民小组干部的法律法规素质，使他们熟悉治理目的、了解治理内容、掌握工作方法，在开展依法治理工作中做到四会：即会动员、会宣讲、会组织、会实施，提升组织、引导群众依法治理的能力和水平。搞活培训方式，通过正面引导、典型引路、参观讨论、互教互学互动等形式，增进培训效果。筛选“法律明白人”担任依法治理骨干，实现职能部门人人是骨干、乡镇（街道）有骨干队伍、村（社区）干部能够组织开展治理、村（居）民小组有治理骨干的目标，建立彝区全方位的依法治理骨干网络，把依法治理工作不断引向深入。

（三）加强指导督促，实现治理目标

市、县牵头部门进一步改进工作作风，深入乡镇（街道）群众中，加强教育引导，提高干部群众参与依法治理的主动性，确保依法治理不留死角。重点梳理依法治理工作可能出现的盲区，采取印发宣传资料、张贴宣传画报、组织法治文艺节目巡演等方式，实现治理全覆盖。利用节假日、外出务工群众回家探亲访友等时机，采取有效形式，见缝插针地对这部分群众进行法律法规宣传，消除治理对象盲区。加强对少数群众的教育引导，采取“一对一”“一帮一”的办法，使群众摒弃陋习，转变观念，增强依法维权意识，做到依法办事。进一步完善村规民约，加大对礼金聘金费用偏高、超负荷操办喜事、丧事的约束和整治力度，扼制不良习俗，增强彝区依法治理实效。

责任编辑：杨 静